泰安市人民政府关于印发《泰安市人民政府工作规则》的通知
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泰安市人民政府关于印发《泰安市人民政府工作规则》的通知
山东省泰安市人民政府
泰政发〔2008〕48号
泰安市人民政府关于印发《泰安市人民政府工作规则》的通知
各县、市、区人民政府，市政府各部门、直属机构，市属及以上驻泰各单位：
《泰安市人民政府工作规则》已经2008年6月25日市政府第5次常务会议讨论通过。现予印发。
二OO八年七月二十五日
泰安市人民政府工作规则
第一章 总 则
第一条 泰安市第十五届人民代表大会选举产生的新一届市政府，根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，参照《山东省人民政府工作规则》，结合我市实际，制定本规则。
第二条 市政府工作要高举中国特色社会主义旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻党的路线、方针、政策，坚决执行上级党委、政府及市委的指示、决定，坚持以科学发展观、构建和谐社会统揽全局，以人为本，依法行政，科学决策，民主决策，加强监督，全面履行政府职能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力、廉洁高效的行政管理体制，努力建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府。
第二章 组成人员职责
第三条 市政府由下列人员组成：市长、副市长、秘书长，市政府组成部门的局长、主任。
第四条 市政府组成人员要忠实履行宪法和法律赋予的职责，树立和强化责任意识、质量意识、效率意识，坚持以发展作为第一执政要务，用改革的思路、市场的手段、创新的精神想问题、办事情。严格落实首问负责制、岗位目标责任制、服务承诺制、限时办结制、一次性告知制等项制度，提高行政效率。坚持解放思想，实事求是，与时俱进，开拓创新；忠于职守，服从命令，顾全大局，勤勉理政，全心全意为人民服务。
第五条 市政府实行市长负责制，市长领导市政府的工作。副市长、秘书长协助市长工作。市长因公出市和出国访问期间，由负责常务工作的副市长主持市政府的全面工作。
市政府领导同志实行工作补位制度。市长、副市长出差(出访)、休假期间，由相对固定的其他市政府领导同志进行补位，代为处理临时性或紧急性的工作，保持工作的连续性。
第六条 市长主持召开市政府全体会议、市政府常务会议。市政府工作中的重大问题，须经市政府全体会议、市政府常务会议讨论决定。
第七条 副市长、秘书长按分工负责处理分管工作。受市长委托负责其他方面的工作或专项任务，并可代表市政府进行外事活动。
第八条 根据工作需要，市政府设市长助理若干名，协助市长或副市长工作。
第九条 市政府秘书长在市长领导下，负责安排处理市政府的日常事务工作，协调落实市政府决定事项和市长交办事项。
第十条 市政府组成部门的各委员会主任、各局局长负责本部门的工作。
市审计局在市长和上级审计机关领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。
市政府各组成部门要根据法律、法规和市政府的决定、命令，在本部门的职权范围内履行行政职责；要在市政府的统一领导下，各司其职，各尽其责，强化协作意识，搞好协调配合，提高行政效能，维护政令统一，切实贯彻落实市政府的各项工作部署。
第三章 全面履行政府职能
第十一条 市政府及各部门要加快职能转变和工作指导转变，全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。
第十二条 坚持以经济建设为中心，全面落实上级党委、政府的宏观调控政策，结合泰安实际，主要运用经济、法律手段和必要的行政手段，引导和调控经济运行，转变经济发展方式，调整优化经济结构，促进经济又好又快发展。
第十三条 严格市场监管，推进公平准入，完善行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的市场监管体系。规范市场执法，加强对涉及人民生命财产安全领域的监管；整顿和规范市场经济秩序，建设统一、开放、竞争、有序的现代市场体系；建立健全社会信用体系，大力推进诚信泰安建设。
第十四条 加强社会管理，建立政府促进就业和调节收入分配机制，完善社会保障体系，建立健全基层社会管理体系，大力建设富裕、文明、和谐泰安，推进民主法治，维护社会公平正义，健全各种突发公共事件应急管理机制。
第十五条 强化公共服务职能，完善公共服务政策，建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系，加强便民服务电话的受理工作，促进基本公共服务均等化。
第四章 实行依法科学民主决策
第十六条 市政府及各组成部门要完善群众参与、专家咨询和政府决策相结合的决策机制，健全重大决策的规则和程序，实行科学决策、民主决策和依法决策。
第十七条 全市国民经济和社会发展中长期规划（草案）、年度计划、财政预决算（草案）、市级社会管理事务和重大政策规定、重大建设项目等重要决策事项，须经市政府全体会议或市政府常务会议讨论决定。
第十八条 各部门提请市政府讨论决定的重要事项，必须以基础性、战略性研究或发展规划为依据，并经过专家或研究、咨询、中介机构的论证评估，特别重要的由市政府组织专家、有关方面进行法律论证分析。涉及有关部门的，应充分协商；涉及县（市、区）的，应事先征求意见；涉及人民群众切身利益的，一般应通过社会公示或听证会等形式征求意见和建议。
以市政府和部门名义对外订立经济合作、招商引资、特许经营、优惠政策等事项的，由市发展改革委、法制办组织审查，提交市政府常务会议或专题会议研究决定。
第十九条 市政府在作出重要决策前，根据需要通过召开座谈会等多种形式，直接听取民主党派、群众团体、专家学者等方面的意见和建议。
第二十条 市政府重大行政决策实施后，要通过抽样检查、跟踪调查、评估等方式，对决策进行评估和修正。
第五章 坚持依法行政
第二十一条 市政府及各部门要严格按照法定权限和程序行使行政权力，强化法律意识和责任意识，加强依法行政的统筹规划和组织领导，不断提高依法行政的能力和水平。
第二十二条 市政府每年要向市人大常委会、省政府报告本市推进依法行政进展情况、主要成效、下一步工作安排等。县（市、区）政府和市政府各部门每年要向市政府报告依法行政情况。
市政府对县（市、区）政府和市政府各部门依法行政情况进行年度考核，并纳入单位和主要负责人政绩考核范围。
第二十三条 市政府根据国家法律、法规修订情况和经济社会发展需要，适时制定出台政府规范性文件，修改或废止不相适应的政策规定，确保政府规范性文件的质量。市政府制定的规范性文件要在新闻媒体、政府网站上向社会公开。
第二十四条 继续推进规范行政处罚裁量权工作，严格实行行政执法责任制和执法过错追究制，切实做到有法必依、违法必究，公正执法、文明执法。
第六章 推进政务公开
第二十五条 市政府及各部门要认真贯彻落实《中华人民共和国政府信息公开条例》，大力推进政务公开，充分发挥政府信息对人民群众生产生活和经济活动的服务作用，提高政府工作的透明度。
第二十六条 市政府及各部门要建立健全政府信息公开工作制度，认真做好政府信息主动公开和依申请公开等日常工作。市政府办公室和市政府监察机构要对政府信息公开工作定期进行考核、评议。
第二十七条 凡涉及群众切身利益、需要群众广泛知晓的事项以及法律、法规和上级规定需要公开的其他事项，均应通过政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于群众知晓的方式，依法、及时、准确地向社会公开。
第二十八条 市政府全体会议和常务会议讨论决定的事项、市政府及各部门制定的政策，除需要保密的外，应及时予以公开。
第二十九条 加强电子政务建设，统筹规划，整合资源，服务应用，确保安全，提高政府机关工作效率和服务水平，为公众参与经济社会活动创造条件。
第七章 健全监督制度
第三十条 市政府要自觉接受市人民代表大会及其常委会的监督，认真执行市人民代表大会及其常委会的各项决定、决议，向其报告工作、接受询问和质询，及时办理人民代表的建议、批评和意见；自觉接受市政协、各民主党派和各群众团体的民主监督，虚心听取意见和建议。
第三十一条 市政府各部门要按照有关法律规定接受司法监督，同时要自觉接受监察、审计等部门的专项监督。对监督中发现的问题，有关部门要认真查处和整改并向市政府报告。
第三十二条 加强行政系统内部监督，健全政府层级监督制度，严格执行行政复议法，落实规范性文件定期清理、评估和备案工作制度，及时撤销或修改不符合法律、法规的规范性文件；纠正行政机关违法或不当的具体行政行为；主动征询、认真听取下级政府及其部门的意见和建议。
第三十三条 市政府及各部门要接受新闻舆论和群众的监督。对新闻媒体报道和各方面反映的重大问题，各部门要积极主动地查处和整改并向市政府报告。
第三十四条 市政府及各部门要重视人民群众来信来访工作，进一步完善信访制度，确保信访渠道的畅通；市政府领导同志及各部门负责人要亲自阅批重要的群众来信。
第三十五条 市政府及各部门要推行行政问责制度和绩效管理制度，明确问责范围，规范问责程序，严格责任追究，提高政府执行力和公信力。
第八章 加强廉政建设
第三十六条 市政府及各部门要从严治政，加强监督制约权力的制度建设。对职权范围内的事项要按程序和时限积极负责地办理，对不符合规定的事项要坚持原则不得办理；对因推诿、拖延等官僚作风及失职、渎职造成影响和损失的，要追究责任；对越权办事、以权谋私等违规、违纪、违法行为，要严肃查处。
第三十七条 市政府及各部门要严格执行财经纪律，规范公务接待，不得用公款相互送礼和宴请，不得接受下属单位及地方的送礼和宴请。要艰苦奋斗、勤俭节约，切实降低行政成本，建设节约型机关。
第三十八条 市政府组成人员要廉洁从政，严格执行上级党委、政府廉洁自律的规定，不得利用职权和职务影响为本人或特定关系人谋取不正当利益；要严格要求亲属和身边的工作人员，不得利用特殊身份拉关系、谋私利。
第九章 会议制度
第三十九条 市政府实行全体会议、常务会议、专题会议制度。
第四十条 市政府全体会议由市长、副市长、市长助理、市政府秘书长和市政府组成部门的主要负责人组成，由市长召集和主持。会议的主要任务是：
（一）传达上级党委、政府和市委的重要指示、决定和会议精神，以及市人民代表大会及其常委会的决议、决定，研究提出贯彻意见。
（二）讨论决定市政府工作中的重大事项。
（三）部署市政府的重要工作。
市政府全体会议一般每半年召开一次，根据需要可安排有关部门、单位主要负责人和群众代表列席会议。
第四十一条 市政府常务会议由市长、副市长、市长助理、市政府秘书长组成，由市长召集和主持。会议的主要任务是：
（一）传达上级党委、政府和市委的重要指示、决定和会议精神，以及市人民代表大会及其常委会的决议、决定，研究提出贯彻意见。
（二）听取重要工作情况汇报。
（三）讨论决定市政府工作中的重要事项。
（四）讨论由市政府制定发布的重要规范性文件和重大政策规定。
（五）通报和讨论其他重要事项。
市政府常务会议一般每月安排2-3次。根据需要可安排有关部门、单位主要负责人列席会议。
第四十二条 市政府专题会议（包括泰安市城市基础设施和重点开发工程建设决策会议、泰安市城市规划管理委员会会议、市土地资产管理委员会会议等），由市长、副市长或市长、副市长委托市长助理、市政府秘书长、副秘书长（办公室副主任）召集，市政府有关部门负责人出席。根据需要可安排市政府法制办、监察局等部门负责人列席会议。
专题会议根据需要随时召开。会议的主要任务是：
（一）研究协调市政府领导同志分工职责范围内的专门问题。
（二）协调解决分管部门之间有意见分歧的问题。
（三）研究协调需提交市政府集体研究决策的有关问题。
（四）研究议定城市基础设施及重点项目立项、招投标、财政资金支出、政府集中采购及城市规划、土地资产使用管理等方面的问题。
第四十三条 对需市政府会议研究决定的议题，提交议题的部门会前应协调一致。经协调不能取得一致意见的，须由主办部门附协调说明，列明各方依据，报请分管副市长（或协助其工作的市政府副秘书长、办公室副主任）协调。参与协调的部门主要负责人必须在会签意见上签字。
第四十四条 拟提交市政府常务会议研究的议题，由市政府办公室提出意见，经秘书长审定后报市长确定。会议议题一般应于会前5个工作日报送市政府办公室。
拟提交会议研究的议题材料，会前须经市政府分管副秘书长（办公室副主任）审查把关。议题材料定稿后，由分管副市长及协助其工作的市政府副秘书长（办公室副主任）签署意见。
第四十五条 市政府组成人员若不能出席（列席）市政府全体会议和市政府常务会议，要向市长请假；其他人员不能参加市政府全体会议、常务会议的，经秘书长同意后向市长报告。列席市政府常务会议，除议题主汇报单位主要负责人可带1名助手外，其他单位与会人员不得带随员。
第四十六条 市政府全体会议、常务会议的会议纪要由秘书长审核，市长签发。市政府专题会议纪要由会议主持人签发（其中，涉及资金、产权、机构及人员编制的专题会议纪要须经市长审定）。市长助理、市政府秘书长、副秘书长（市政府办公室副主任）受委托召开的市政府专题会议，会议纪要须由委托的市长或副市长审定同意后印发。
第四十七条 市政府会议决定以及需要办理的事项，有关部门或单位要认真遵照执行，及时办理，并定期将办理情况向市政府有关领导报告。
市政府全体会议、常务会议和专题会议的会务工作由市政府办公室负责。
第四十八条 除上述会议外，市政府根据需要召开工作会议。会议的主要任务是：
（一）传达贯彻上级党委、政府重要会议精神，安排部署全市性重要工作。
（二）安排部署综合性或某一方面重要工作。
第四十九条 市政府工作会议由市长或副市长主持，市政府有关部门、单位和县（市、区）政府主要负责人或分管负责人参加。
第五十条 市政府工作会议一般由市政府常务会议研究确定；市政府部门提请召开市政府工作会议，由主办部门按程序报送市政府总值班室审理后，提交市政府常务会议研究确定。重大紧急事项来不及开会研究时，由市长或负责常务工作的副市长确定。
第五十一条 市政府工作会议的会务工作，根据会议规模分别组织。市长主持召开的会议在市政府秘书长领导下，以市政府办公室为主组织，市政府有关部门予以协助。副市长主持召开的会议由协助市政府领导同志工作的副秘书长（市政府办公室副主任）协调，以市政府有关部门为主组织，市政府办公室予以协助。
拟提报市长、负责常务工作副市长的会议讲话材料，一般应于会前3个工作日送市政府调查研究室审核把关。
第五十二条 市政府及各部门要按照精简、有效的原则，严格控制全市性工作会议的数量和规模。能够合并召开的会议合并召开，能以部门名义召开的会议不以市政府的名义召开，能采取电视电话会议形式的不集中开会。做到开小会，开短会，努力提高会议质量。
市政府工作会议一般不请乡、镇政府及街道办事处负责人参加；市政府部门召开的各类会议，一律只开到县级政府对口部门，不请下级政府负责人参加，也不要邀请市政府领导参加；市政府秘书长、副秘书长不主持部门召开的会议。
第五十三条 省政府部门通过市政府有关部门商洽在泰安召开全省性会议，有关部门须提前报告市政府，经批准后方可答复和安排。
第十章 公文审批
第五十四条 向市政府报送公文，必须严格按照《国家行政机关公文处理办法》和《山东省实施〈国家行政机关公文处理办法〉细则》规定的程序和要求办理，努力提高公文质量。公文内容应当符合国家的法律、法规、规章及其他有关规定。
第五十五条 市政府办公室负责公文的处理工作，协助市政府领导同志审核或者组织起草以市政府和市政府办公室名义制发的公文;其中，以市政府或市政府办公室名义制发的规范性文件先由市政府相关部门认真调研、起草，并由市政府法制办公室负责组织审核、修改，然后组织实施。
第五十六条 各县(市、区)政府、市政府各部门报市政府审批的公文，除市政府领导同志直接交办事项和必须直接报送的绝密事项外，应当由市政府办公室统一受理，并及时提出拟办意见按规定程序送市政府领导同志签批和运转，不得直接报送市政府领导同志，更不得多头主送、越级行文；请示性公文要一事一报并由报送单位的主要负责人签发；可以直报市政府有关部门解决的事项，不应报市政府审批。
第五十七条 市政府各部门报送市政府审批的请示事项，凡涉及其他部门职能的，主办部门要事先征求有关部门的意见，主动搞好协商，相关部门要本着互相配合、密切协作、服务市政府工作大局的原则，按照工作需求尽快研究办理。
市政府部门内设机构工作中需要请示的事项，一般应向主管部门请示；确需向市政府请示的事项，应由主管部门向市政府呈文。议事协调机构和临时机构不得直接向市政府报送公文。
第五十八条 市政府办公室转有关部门办理的公文，承办部门要严格按照领导同志批示意见或转办要求认真办理；对有明确时限要求的，有关部门应当在规定的时限内办理完毕。
第五十九条 以市政府或市政府办公室名义制发的公文，其内容应属于关系全市国民经济和社会发展的重大改革方案、政策措施以及需要全市各级国家行政机关、企事业单位执行和周知的重要事项，主要包括：
（一）对省政府的决定、命令、规章和市委、市人大及其常委会的决定、决议提出的贯彻实施意见。
（二）须由市政府向省政府、市委、市人大报告、请示的重大问题。
（三）发布市政府的决定、政策措施和政府规范性文件。
（四）安排部署市政府确定的重要工作任务，对市政府部门和县（市、区）政府的工作作出指示。
（五）答复市政府部门和县（市、区）政府报请市政府决定、解决的重大问题。
（六）批转市政府部门的重要工作意见。
第六十条 公文签发权限：
（一）以市政府名义向省政府的请示、报告，以及涉及重大方针、政策的事项，由市长签发或负责常务工作的副市长签发。
（二）以市政府名义报请市人大常委会审议的议案、市政府发布的规范性文件，由市长签发。
（三）市政府序列部门及行政、事业单位县级干部任免公文，由市长签发。
（四）县（市、区）长、市政府序列部门正职出国审批公文，由市长签发。
（五）以市政府名义下发的其他公文，根据公文内容，由分管副市长签发；内容涉及数名副市长分管范围的，需请其他副市长会签；涉及面广或有意见分歧的，应报请市长或负责常务工作的副市长审定签发。
（六）已经市政府常务会议议定的事项和属于例行批准手续的事项，需以市政府名义行文的，由市长或市长授权副市长、秘书长签发。
（七）以市政府办公室名义制发的公文，由市政府秘书长签发。如有需要，可报请市长或分管副市长审定签发。
第六十一条 大力精简公文。行文应当确有必要，注重实效，严格控制公文规格和发文数量，可发可不发的一律不发；可以市政府办公室名义行文的不以市政府名义行文；可以市政府工作部门或几个工作部门联合行文的，不以市政府或市政府办公室名义行文。涉及下列内容的不以市政府或市政府办公室名义行文：
（一）对省政府部门下发的文件提出的贯彻执行意见。
（二）属于部门和县（市、区）政府职权范围内的事项。
（三）市政府领导在会议上的讲话和会议纪要。
（四）照抄照转上级文件，内容空泛，对指导工作没有实际意义的文稿。
第六十二条 市政府各部门代市政府和市政府办公室起草的公文，由市政府办公室根据《国家行政机关公文处理办法》规定进行初审，或直接进入审核、送签程序，或填写《发文审核处理单》转市政府法制办公室审核、退起草单位处理；对公文内容涉及其他部门职权范围的事项，由市政府办公室填写《发文审核会签单》，交起草部门按要求组织会签，所涉部门要积极配合，并在规定的时限内会签完毕。
第六十三条 市政府各部门之间对有关问题未经协商一致，不得各自向下行文。未经市政府批准，市政府各部门不得直接向下级政府行文部署工作。各部门内设机构除办公室外不得对外正式行文，也不得要求下级政府向本部门报送公文。属于业务性较强及行业性的重要工作，或其他需市政府同意的事项，经市政府办公室审核并报市政府领导审定后，可加“经市政府同意”字样由部门行文。
第十一章 政务信息反馈和重要决策督查
第六十四条 市政府各部门要切实加强政务信息工作，及时向市政府反映工作及经济社会发展中的重大情况，为市政府依法科学民主决策提供依据。
第六十五条 政务信息反馈的主要内容：
（一）上级党委、政府及市委、市政府的重大决策部署和领导同志重要批示指示的贯彻落实情况。
（二）全市经济社会运行中的重大动态，事关全局的倾向性、苗头性问题。
（三）重要的社情民意。
（四）贯彻执行上级政策和市委、市政府工作部署过程中遇到的新情况、新问题及建议。
（五）创造性开展工作的特色做法和成功经验。
（六）上级政府各部门关于重点工作、重大情况的分析预测和政策建议。
（七）外地市可供借鉴的工作新思路和新举措。
第六十六条 报送政务信息要围绕中心工作，贴近领导决策需求，突出重点，把握要点，挖掘亮点，抓住切入点，做到全面、准确、及时、规范。
第六十七条 市政府办公室要加强对全市政府系统政务信息工作网络的指导，确保网络健全完善、高效运转。同时，要建立完善政务信息工作报送通报和考核机制，对信息报送工作先进单位和个人进行表彰，对迟报、漏报信息并造成严重后果的进行通报批评。
第六十八条 重要决策督查要遵循有令必行、归口办理、限时办结、实事求是的原则，交必办、办必果、果必报，讲真话、摸实底、报实情，实行定期或不定期跟踪督查的办法，做到件件有着落，事事有回音。
第六十九条 对市委、市政府的重要决策和领导同志批示件，各县（市、区）政府和市政府各部门的主要负责人要亲自抓落实。
第七十条 重要决策督查的主要内容：
（一）《政府工作报告》确定的工作目标任务和措施。
（二）市政府重要会议确定的工作任务和政策措施。
（三）以市委、市政府名义下发的涉及全市改革开放、经济发展和社会稳定的重要文电。
（四）市政府领导同志要求开展的其他督促检查活动。
第七十一条 重要决策督查的程序：
（一）立项通知。市政府办公室对需督查的重要事项应及时立项，经分管领导审核后通知承办单位。
（二）检查催办。市政府办公室要及时督促了解承办单位的贯彻落实情况，对重要督查事项，要组织有关部门和单位深入基层督办。
（三）及时办结。承办单位要明确责任人，采取切实措施，狠抓工作落实，并按时限要求上报落实情况。涉及两个或两个以上承办单位的事项，由主办单位牵头办理并负责汇总上报办理情况，协办单位要积极配合。
（四）汇总报告。承办单位对市政府的重要决策贯彻落实情况，由市政府办公室负责整理汇总，分送有关领导阅示。
第七十二条 收到上级党委、政府和市委、市政府领导同志的批示件，市政府办公室要立即送呈有关领导审阅批示，按照分工转有关部门办理或直接组织办理。除有明确办理时限要求的以外，一般应在15天内办结，并上报办理情况。
第七十三条 市政府领导同志在人民来信上的批示，由市信访局组织办理，并直接向领导反馈结果和答复来信人；省长信箱交办的人民来信及收信人不详的人民来信转市信访局处理；以下信函由市政府办公室办理：
（一）市级以上（含市级）领导的信函。
（二）国内外知名专家、学者、工商界人士的信函。
（三）对政府全局有重大影响的信函。
第十二章 纪律和作风
第七十四条 市政府组成人员要坚决贯彻执行党和国家的路线、方针、政策以及工作部署，严格遵守纪律，有令必行，有禁必止。
第七十五条 市政府要自觉接受和维护市委的领导，重要事项及时向市委请示汇报。以下重大事项须向市委请示报告：
（一）全市经济和社会中长期发展规划、市政府阶段性工作情况。
（二）以市政府名义上报省政府的重大请示事项。
（三）涉及全局性的重大改革措施。
（四）重大建设项目。
（五）需要市委组织协调的重大事项。
（六）涉及群众切身利益的重大问题。
（七）须向市委报告的其他重要事项。
须向市委请示汇报的事项，先由分工副市长召集有关部门研究提出建议，报市政府相关会议研究并经市长同意后报市委决定。确定向市委汇报的事项，由主办部门按照市政府研究的意见形成汇报材料。汇报材料应包括现状、问题、对策、建议等内容。
第七十六条 市政府组成人员必须坚决执行市政府的决定，如有不同意见可在市政府内部提出，在没有重新作出决定前，不得有任何与市政府决定相违背的议论和行为；代表市政府发表讲话或文章，以及个人发表涉及未经市政府研究决定的重大问题及事项的讲话和文章，事先须经市政府同意。
第七十七条 市政府组成人员要严格遵守保密纪律和外事纪律，严禁泄漏国家秘密、工作秘密或者因履行职责掌握的商业秘密等，坚决维护国家的安全、荣誉和利益。
第七十八条 市政府组成人员要做学习的表率，密切关注国际国内经济、社会、科技等方面发展变化的新趋势；建立学法制度，制订实施年度法制学习计划。市政府要通过专题讲座、集中培训等方式，定期组织学习经济、科技、法律和现代管理等知识，不断充实新知识，丰富新经验，增强依法行政、依法办事的意识和能力。
第七十九条 市政府组成人员要深入基层，调查研究，了解情况，指导工作，解决实际问题。在市内检查、考察工作和调查研究，要尽量减少陪同人员，严格控制警车使用，不搞边界迎送。
第八十条 除市委、市政府统一组织安排的重要活动外，市政府领导同志一般不参加接见、合影、剪彩、典礼、首映首发式等活动；不出席县（市、区）政府、市政府部门召开的各类表彰会、纪念会、座谈会；不为部门、地方的活动题词、发贺信、贺电。因特殊情况发贺信、贺电和题词，一般不公开发表。
第八十一条 省部级以上领导同志来泰安考察访问，市政府领导同志参加市委统一安排的活动。国务院办公厅、省政府办公厅组织的工作调研、检查活动，外省、市政府领导同志来泰，由市政府办公室负责接待；省政府部门领导同志来泰，由对口部门负责接待，市政府领导同志原则上不全程陪同。
国（境）外来访的国际知名人士、学者、企业家，确需市政府领导同志出面会见、会谈或宴请的，由市政府外事办公室或市外经贸局提出安排意见，提前3个工作日报市政府办公室按规定程序办理。
第八十二条 邀请市政府领导同志参加的内、外事活动，一律由市政府办公室统一安排。各县（市、区）政府、市政府各部门不得直接向市政府领导个人发送请柬。邀请市政府领导同志参加的重要活动，应提前3个工作日报市政府办公室，由市政府办公室按规定程序办理。
第八十三条 市政府组成人员要严格执行请销假制度。副市长、秘书长出差(出访)、休假，应事前请示市长，出差（出访）、休假返回后，应向市长报告。
市政府各部门主要负责人及各县（市、区）长出差市外、休假3天及以上的，应事前向市政府总值班室报告，由市政府总值班室向市政府领导同志报告。
市政府直属特设机构、直属机构、办事机构、直属事业单位适用本规则。
国土资源部关于修改部分规章的决定
国土资源部
中华人民共和国国土资源部令
第49号
《国土资源部关于修改部分规章的决定》，已经2010年 11月29日国土资源部第6次部务会审议通过，现予发布，自发布之日起施行。
部长 徐绍史
二〇一〇年十一月三十日
国土资源部关于修改部分规章的决定
为了维护社会主义法制统一，进一步完善国土资源法律体系，决定对以下规章作出如下修改：
一、将《征用土地公告办法》（国土资源部令第10号）的名称修改为“征收土地公告办法”。
二、将下列规章有关规定中的“征用”修改为“征收”
1.《建设用地审查报批管理办法》（国土资源部令第3号）第六条、第七条、第八条、第十条、第十一条、第十二条、第十四条、第十六条、第十七条、第十九条
2.《征用土地公告办法》（国土资源部令第10号）第一条、第二条、第三条、第四条、第五条、第六条、第七条、第八条、第十条、第十三条、第十四条、第十五条
3.《土地权属争议调查处理办法》（国土资源部令第17号）第二十条
三、本决定自发布之日起施行。
《建设用地审查报批管理办法》、《征用土地公告办法》、《土地权属争议调查处理办法》根据本决定作相应修改后，重新公布。
建设用地审查报批管理办法
（1999年3月2日中华人民共和国国土资源部令第3号公布 根据2010年11月30日《国土资源部关于修改部分规章的决定》修正）
第一条 为加强土地管理，规范建设用地审查报批工作，根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》），制定本办法。
第二条 依法应当报国务院和省、自治区、直辖市人民政府批准的建设用地的申请、审查、报批和实施，适用本办法。
第三条 县级以上人民政府土地行政主管部门负责建设用地的申请受理、审查、报批工作。
第四条 建设项目可行性研究论证时，建设单位应当向建设项目批准机关的同级土地行政主管部门提出建设用地预申请。
受理预申请的土地行政主管部门应当依据土地利用总体规划和国家土地供应政策，对建设项目的有关事项进行预审，出具建设项目用地预审报告。
第五条 在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外单独选址的建设项目使用土地的，建设单位应当向土地所在地的市、县人民政府土地行政主管部门提出用地申请。
建设单位提出用地申请时，应当填写《建设用地申请表》，并附具下列材料：
（一）建设单位有关资质证明；
（二）项目可行性研究报告批复或者其他有关批准文件；
（三）土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告；
（四）初步设计或者其他有关批准文件；
（五）建设项目总平面布置图；
（六）占用耕地的，必须提出补充耕地方案；
（七）建设项目位于地质灾害易发区的，应当提供地质灾害危险性评估报告。
第六条 市、县人民政府土地行政主管部门对材料齐全、符合条件的建设用地申请，应当受理，并在收到申请之日起３０日内拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案，编制建设项目用地呈报说明书，经同级人民政府审核同意后，报上一级土地行政主管部门审查。
第七条 在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门拟订农用地转用方案、补充耕地方案和征收土地方案，编制建设项目用地呈报说明书，经同级人民政府审核同意后，报上一级土地行政主管部门审查。
在土地利用总体规划确定的村庄和集镇建设用地范围内，为实施村庄和集镇规划占用土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门拟订农用地转用方案、补充耕地方案，编制建设项目用地呈报说明书，经同级人民政府审核同意后，报上一级土地行政主管部门审查。
第八条 建设只占用国有农用地的，市、县人民政府土地行政主管部门只需拟订农用地转用方案、补充耕地方案和供地方案。
建设只占用农民集体所有建设用地的，市、县人民政府土地行政主管部门只需拟订征收土地方案和供地方案。
建设只占用国有未利用地，按照《土地管理法实施条例》第二十四条规定应由国务院批准的，市、县人民政府土地行政主管部门只需拟订供地方案；其他建设项目使用国有未利用地的，按照省、自治区、直辖市的规定办理。
第九条 建设项目用地呈报说明书应当包括项目用地安排情况、拟使用土地情况等，并应附具下列材料：
（一）经批准的市、县土地利用总体规划图和分幅土地利用现状图，占用基本农田的，还应当提供乡级土地利用总体规划图；
（二）由建设单位提交的、有资格的单位出具的勘测定界图及勘测定界技术报告书；
（三）地籍资料或者其他土地权属证明材料；
（四）以有偿方式供地的，还应当提供草签的土地有偿使用合同及说明和有关文件；
（五）为实施城市规划和村庄、集镇规划占用土地的，还应当提供城市规划图和村庄、集镇规划图。
第十条 农用地转用方案，应当包括占用农用地的种类、位置、面积、质量等。
补充耕地方案，应当包括补充耕地或者补划基本农田的位置、面积、质量，补充的期限，资金落实情况等，并附具相应的图件。
征收土地方案，应当包括征收土地的范围、种类、面积、权属，土地补偿费和安置补助费标准，需要安置人员的安置途径等。
供地方案，应当包括供地方式、面积、用途，土地有偿使用费的标准、数额等。
第十一条 有关土地行政主管部门收到上报的建设项目呈报说明书和有关方案后，对材料齐全、符合条件的，应当在５日内报经同级人民政府审核。同级人民政府审核同意后，逐级上报有批准权的人民政府，并将审查所需的材料及时送该级土地行政主管部门审查。
对依法应由国务院批准的建设项目呈报说明书和有关方案，省、自治区、直辖市人民政府必须提出明确的审查意见，并对报送材料的真实性、合法性负责。
省、自治区、直辖市人民政府批准农用地转用、国务院批准征收土地的，省、自治区、直辖市人民政府批准农用地转用方案后，应当将批准文件和下级土地行政主管部门上报的材料一并上报。
第十二条 有批准权的人民政府土地行政主管部门应当自收到上报的农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案并按规定征求有关方面意见后３０日内审查完毕。
建设用地审查应当实行土地行政主管部门内部会审制度。
第十三条 农用地转用方案和补充耕地方案符合下列条件的，土地行政主管部门方可报人民政府批准：
（一）符合土地利用总体规划；
（二）确属必需占用农用地且符合土地利用年度计划确定的控制指标；
（三）占用耕地的，补充耕地方案符合土地整理开发专项规划且面积、质量符合规定要求；
（四）单独办理农用地转用的，必须符合单独选址条件。
第十四条 征收土地方案符合下列条件的，土地行政主管部门方可报人民政府批准：
（一）被征收土地界址、地类、面积清楚，权属无争议的；
（二）被征收土地的补偿标准符合法律、法规规定的；
（三）被征收土地上需要安置人员的安置途径切实可行。
建设项目施工和地质勘查需要临时使用农民集体所有的土地的，依法签订临时使用土地合同并支付临时使用土地补偿费，不得办理土地征收。
第十五条 供地方案符合下列条件的，土地行政主管部门方可报人民政府批准：
（一）符合国家的土地供应政策；
（二）申请用地面积符合建设用地标准和集约用地的要求；
（三）划拨方式供地的，符合法定的划拨用地条件；
（四）以有偿使用方式供地的，供地的方式、年限、有偿使用费的标准、数额符合规定；
（五）只占用国有未利用地的，必须符合规划、界址清楚、面积准确。
第十六条 农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案经有批准权的人民政府批准后，同级土地行政主管部门应当在收到批件后５日内将批复发出。
未按规定缴纳新增建设用地土地有偿使用费的，不予批准建设用地。
第十七条 经批准的农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案，由土地所在地的市、县人民政府组织实施。
第十八条 建设项目补充耕地方案经批准下达后，在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外单独选址的建设项目，由市、县人民政府土地行政主管部门负责监督落实；在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内，为实施城市规划和村庄、集镇规划占用土地的，由省、自治区、直辖市人民政府土地行政主管部门负责监督落实。
第十九条 征收土地方案经依法批准后，市、县人民政府应当自收到批准文件之日起１０日内，在被征收土地所在地的乡、镇范围内，公告《土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定的内容。
公告期满，市、县人民政府土地行政主管部门根据征收土地方案和征地补偿登记情况，拟订征地补偿、安置方案并在被征收土地所在地的乡、镇范围内公告。征地补偿、安置方案的内容，应当符合《土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定。
征地补偿、安置方案确定后，市、县人民政府土地行政主管部门应当依照征地补偿、安置方案向被征收土地的农村集体经济组织和农民支付土地补偿费、地上附着物和青苗补偿费，并落实需要安置农业人口的安置途径。
第二十条 在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，经依法批准后，市、县人民政府土地行政主管部门应当公布规划要求，设定使用条件，确定使用方式，并组织实施。
第二十一条 以有偿使用方式提供国有土地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订土地有偿使用合同，并向建设单位颁发《建设用地批准书》。土地使用者缴纳土地有偿使用费后，依照规定办理土地登记。
以划拨方式提供国有土地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门向建设单位颁发《国有土地划拨决定书》和《建设用地批准书》，依照规定办理土地登记。《国有土地划拨决定书》应当包括划拨土地面积、土地用途、土地使用条件等内容。
建设项目施工期间，建设单位应当将《建设用地批准书》公示于施工现场。
市、县人民政府土地行政主管部门应当将提供国有土地的情况定期予以公布。
第二十二条 各级土地行政主管部门应当对建设项目用地进行跟踪检查。
对违反本办法批准建设用地或者未经批准非法占用土地的，应当依法予以处罚。
第二十三条 本办法自发布之日起施行。１９８８年１１月２２日原国家土地管理局发布的《关于国家建设用地审批工作的暂行规定》和１９９０年４月２９日原国家土地管理局发布的《出让国有土地使用权审批管理暂行规定》同时废止。
征 用 土 地 公 告 办 法
（2001年10月22日中华人民共和国国土资源部令第10号公布
根据2010年11月30日《国土资源部关于修改部分规章的决定》修正）
第一条 为规范征收土地公告工作，保护农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人的合法权益，保障经济建设用地，根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》，制定本办法。
第二条 征收土地公告和征地补偿、安置方案公告，适用本办法。
第三条 征收农民集体所有土地的，征收土地方案和征地补偿、安置方案应当在被征收土地所在地的村、组内以书面形式公告。其中，征收乡(镇)农民集体所有土地的，在乡(镇)人民政府所在地进行公告。
第四条 被征收土地所在地的市、县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告，该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施。
第五条 征收土地公告应当包括下列内容：
(一)征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途；
(二)被征收土地的所有权人、位置、地类和面积；
(三)征地补偿标准和农业人员安置途径；
(四)办理征地补偿登记的期限、地点。
第六条 被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人应当在征收土地公告规定的期限内持土地权属证书到指定地点办理征地补偿登记手续。
被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人未如期办理征地补偿登记手续的，其补偿内容以有关市、县土地行政主管部门的调查结果为准。
第七条 有关市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征收土地方案，在征收土地公告之日起45日内以被征收土地的所有权人为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告。
第八条 征地补偿安置、方案公告应当包括下列内容：
(一)本集体经济组织被征收土地的位置、地类、面积，地上附着物和青苗的种类、数量，需要安置的农业人口的数量；
(二)土地补偿费的标准、数额、支付对象和支付方式；
(三)安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式；
(四)地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式；
(五)农业人员的具体安置途径；
(六)其他有关征地补偿、安置的具体措施。
第九条 被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，应当在征地补偿、安置方案公告之日起10个工作日内向有关市、县人民政府土地行政主管部门提出。
第十条 有关市、县人民政府土地行政主管部门应当研究被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案的不同意见。对当事人要求听证的，应当举行听证会。确需修改征地补偿、安置方案的，应当依照有关法律、法规和批准的征收土地方案进行修改。
有关市、县人民政府土地行政主管部门将征地补偿、安置方案报市、县人民政府审批时，应当附具被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人的意见及采纳情况，举行听证会的，还应当附具听证笔录。
第十一条 征地补偿、安置方案经批准后，由有关市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。
第十二条 有关市、县人民政府土地行政主管部门将征地补偿、安置费用拨付给被征地农村集体经济组织后，有权要求该农村集体经济组织在一定时限内提供支付清单。
市、县人民政府土地行政主管部门有权督促有关农村集体经济组织将征地补偿、安置费用收支状况向本集体经济组织成员予以公布，以便被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人查询和监督。
第十三条 市、县人民政府土地行政主管部门应当受理对征收土地公告内容和征地补偿、安置方案公告内容的查询或者实施中问题的举报，接受社会监督。
第十四条 未依法进行征收土地公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿登记手续。
未依法进行征地补偿、安置方案公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿、安置手续。
第十五条 因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。
征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。
第十六条 本办法自2002年1月1日起施行。
土地权属争议调查处理办法
（2003年1月3日中华人民共和国国土资源部令第17号公布 根据2010年11月30日《国土资源部关于修改部分规章的决定》修正）
第一条 为依法、公正、及时地做好土地权属争议的调查处理工作，保护当事人的合法权益，维护土地的社会主义公有制，根据《中华人民共和国土地管理法》，制定本办法。
第二条 本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或使用权归属争议。
第三条 调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。
第四条 县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件（以下简称争议案件）的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。
县级以上国土资源行政主管部门可以指定专门机构或者人员负责办理争议案件有关事宜。
第五条 个人之间、个人与单位、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。
前款规定的个人之间、个人与单位、单位与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。
第六条 设区的市、自治州国土资源行政主管部门调查处理下列争议案件：
（一）跨县级行政区域的；
（二）同级人民政府、上级国土资源部门交办或者其他部门转送的。
第七条 省、自治区、直辖市国土资源行政主管部门调查处理下列争议案件：
（一）跨设区的市、自治州行政区域的；
（二）争议一方为中央国家机关或者其直属单位，且涉及土地面积较大的；
（三）争议一方为军队，且涉及土地面积较大的；
（四）在本行政区域内有较大影响的；
（五）同级人民政府、国土资源部交办或者其他部门转送的。
第八条 国土资源部调查处理下列争议案件：
（一）国务院交办的；
（二）在全国范围内有重大影响的。
第九条 当事人发生土地权属争议，经协商不能解决的；可以依法向县级以上人民政府或者乡级人民政府提出处理申请，也可以依照本办法第五、六、七、八条的规定，向有关的国土资源行政主管部门提出调查处理申请。
第十条 申请调查处理土地权属争议的，应当符合下列条件：
（一）申请人与争议的土地有直接利害关系；
（二）有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据。
第十一条 申请调查处理土地权属争议的，应当提交书面申请书和有关证据材料，并按照被申请人数提交副本。
申请书应当载明以下事项：
（一）申请人和被申请人的姓名或者名称、地址、邮政编码、法定代表人姓名和职务；
（二）请求的事项、事实和理由；
（三）证人的姓名、工作单位、住址、邮政编码。
第十二条当事人可以委托代理人代为申请土地权属争议的调查处理。委托代理人申请的，应当提交授权委托书。授权委托书应当写明委托事项和权限。
第十三条 对申请人提出的土地权属争议的申请，国土資源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。
认为应当受理的，在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发送被申请人。被申请人应当在接到申请书副本之日起30日内提交答辩书和有关证据材料。逾期不提交答辩书的，不影响案件的处理。
认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。
当事人对不予受理决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
同级人民政府、上级国土资源行政主管部门交办或者其他部门转办的争议案件，按照本条有关规定审查处理。
第十四条 下列案件不作为争议案件受理：
（一）土地侵权案件；
（二）行政区域边界争议案件；
（三）土地违法案件；
（四）农村土地承包经营权争议案件；
（五）其他不作为土地权属争议的案件。
第十五条 国土资源行政主管部门决定受理后，应当及时指定承办人，对当事人争议的事实情况进行调查。
第十六条 承办人与争议案件有利害关系的，应当申请回避；
当事人认为承办人与争议案件有利害关系的有权请求该承办人回避。承办人是否回避，由受理案件的国土资源行政主管部门决定。
第十七条 承办人在调查处理土地权属争议过程中，可以向有关单位或者个人调查取证。被调查的单位或者个人应当协助，并如实提供有关证明材料。
第十八条 在调查处理土地权属争议过程中，国土资源行政主管部门认为有必要对争议的土地进行实地调查的，应当通知当事人及有关人员到现现场。必要时，可以邀请有关部门派人协助调查。
第十九条 土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任，应当及时向负责调查处理的国土资源行政主管部门提供有关证据材料。
第二十条 国土资源行政主管部门在调查处理争议案件时，应当审查双方当事人提供的有关证据材料：
（一）人民政府颁发的确定土地权属的凭证；
（二）人民政府或者主管部门批准征收、划拨、出让或者以其他方式批准使用土地的文件；
（三）争议双方当事人依法达成的书面协议；
（四）人民政府或者司法机关处理争议的文件或者附图；
（五）其他有关证明文件。
第二十一条 对当事人提供的证据材料，国土资源行政主管部门应当查证属实，方可作为认定事实的依据。
第二十二条 在土地所有权和使用权争议解决之前，任何一方不得改变土地利用的现状。
第二十三条 国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。调解应当坚持自愿、合法的原则。
第二十四条 调解达成协议的，应当制作调解书。调解书应当载明以下内容：
（一）当事人的姓名或者名称、法定代表人姓名和职务；
（二）争议的主要事实；
（三）协议内容及其他有关事项。
第二十五条 调解书经双方当事人签名或者盖章，由承办人署名并加盖国土资源行政主管部门的印章后生效的调解书具有法律效力，使土地登记的依据。
第二十六条 国土资源行政主管部门应当在调解书生效之日起15日内，依照民事诉讼法的有关规定，将调解书送达当事人，并同时报上级国土资源行政主管部门。
第二十七条调解未达成协议的，国土资源行政主管部门应当及时提出调查处理意见，报同级人民政府作出处理决定。
第二十八条国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经该国土资源行政主管部门负责人批准，可以适当延长。
第二十九条 调查处理意见应当包括以下内容：
（一）当事人的姓名或者名称、地址、法定代表人的姓名和职务；
（二）争议的事实和理由和要求；
（三）认定的事实和适用的法律、法规等依据；
（四）拟定的处理结论。
第三十条 国土资源行政主管部门提出调查处理意见后，应当在5个工作日内报同级人民政府，由人民政府下达处理决定。
国土资源行政主管部门的调查处理意见在报同级人民政府的同时，报上一级国土资源行政主管部门。
第三十一条 当事人对人民政府作出的处理决定不服的，可以依法行申请政复议或者提起行政诉讼。
在规定的时间内，当事人既不申请政复议，也不提起行政诉讼，处理决定即发生法律效力。生效的处理决定是土地登记的依据。
第三十二条 在土地权属争议调查处理过程中，国土资源行政主管部门的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇斯舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任；不构成犯罪的，由其所在单位或者上级机关依法给予行政处分。
第三十三条 乡级人民政府处理土地权属争议参照本办法执行。
第三十四条 调查处理争议案件的文书格式，由国土资源部统一制定。
第三十五条 调查处理争议案件的费用，依照国家有关规定执行。
第三十六条 本办法自2003年3月1日起施行。1995年12月18日原国家土地管理局发布的<土地权属争议处理暂行办法>同时废止。
旅游消费合同
李雪丽 郝连忠
内容提要：我国旅游业近年来发展十分迅速，它是我国的新型经济产业，但我国旅游立法远远滞后于旅游业的发展，从而导致旅游市场出现许多不规范的现象，不仅游客维权的空间很小，旅游企业的利益也很难得到保障，其根本原因就是缺乏一部全国性的旅游大法，从而缺乏法律的有利保障。在此，我们仅着重谈一下旅游消费合同所维系的旅游者与旅游经营者之间的权利和义务及其法律责任，借以说明我国制定一部统一的旅游法的必要性和紧迫性。
关键词：合同 旅游消费合同 债 仲裁 违约责任
引言
市场经济同时也是法制经济，一个行业的发展、繁荣和稳定都离不开法律的保障。而自从上世纪七十年代末我国大力发展旅游业以来，始终没有一个统一的旅游法加以保障。各地虽然都制定了自己的地方旅游法律法规，但由于旅游的异地性以及各地旅游法律法规的不统一性，游客在跨地域旅游时权益并不能得到很好的保障，也使旅游纠纷层出不穷。在对旅游纠纷进行综合分析时，我们发现大多的旅游纠纷发生在旅游者和旅游经营商之间，可见旅游消费合同的制定越来越有其必要性。
一、旅游消费合同的概述
要谈旅游消费合同，我们先看一下合同。关于合同的概念有各种学说，大陆法系通常认为合同是基于一种双方法律行为而达成的协议；而在英美法系，采取“合同是一种允诺”的学说。从现行民事立法来看，我国采用的是协议说。我国《民法通则》第85条规定：“合同是当事人之间设立、变更、终止民事关系的协议，依法成立的合同，受法律保护。”我国《合同法》第2条规定：“本法所称合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。”
原《合同法》直接规定了十五种有名合同，《中国民法典草案建议稿》增加到三十种。其中就包括了餐饮合同、住宿合同、旅游合同，在这几种合同中都隐含了旅游消费的内容。而鉴于旅游者和旅游经营者在旅游业中的重要地位，单独将旅游消费合同列出来进行研究有其必要性和重要的意义。《德国民法典》第651条规定“根据旅游合同，旅游举办人负有向游客提供全部给付（旅游）的义务。游客负有向旅游举办人支付约定的旅游费的义务。”旅游消费合同的概念适用合同的有关规定，同时旅游消费合同的概念又要考虑旅游的特殊性，应强调对旅游者利益的保护。因此，我们可以这样定义旅游消费合同：它是指旅游经营者提供旅游服务给旅游者，旅游者按约定支付报酬，旅游经营者应对游客的人身和财产损害承担严格责任的合同。旅游消费合同规定了旅游者和旅游经营者双方的权利义务关系。
二、旅游消费合同的内容
合同，作为民事法律行为，其内容就是合同条款（意思表示的表现形式）；作为债的关系，其内容为合同权利义务，它们也由合同条款固定。①对于债的概念，我国《民法通则》第84条规定：“债是按照合同的约定或者依照法律的规定，在当事人之间产生的特定的权利和义务。” 在此，我们就从债的角度谈一下旅游消费合同的内容，也即旅游经营者和旅游者之间的权利与义务。
1、债权是一种请求权、相对权，它具有相容性、平等性，债权具有四项权能，即给付请求权、给付受领权、债权保护请求权和处分权能。我们从债权的这四项权能来浅析一下旅游消费合同的债权权能：
（1）给付请求权。在旅游消费合同上表现为：旅游者有权利要求旅游经营者提供旅游服务，如要求旅行社提供导游服务、订票服务等，要求旅游交通部门提供交通服务、饭店经营商提供住宿餐饮服务等；而旅游经营者则有要求游客在旅游活动开始前支约定金以及服务提供后支付旅游费用的权利。同时由于旅游的综合性，在服务过程中也存在种种其他复杂的约定义务或旅游规则，双方都可以根据自己的利益对这些方面提出请求，达成协议，尽量保证旅游消费合同的完备性。请求权为合同债权的第一权能，如果从效力角度着眼，为其请求力。
（2）给付受领权。旅游经营者或是旅游者在履行其义务时，另一方（即债权人）有权予以接受，并永久保持因债务人的履行所得的利益。有效的受领该给付，乃为旅游消费合同债权的本质所在，也是债权人（即本质上的受领人）所追求的最终结果。给付受领权体现在债的效力上，构成保持力。
（3）债权保护请求权。我国旅游发展采取的是超前型的发展战略，旅游立法各方面都不完备，导致旅游侵权行为时有发生。随着旅游者的成熟，维权意识日益增强，在旅游消费合同制定后，如果旅游经营者不按照合同的规定履行其义务时，旅游者就可依据该项债权权能请求国家机关如旅游质量监督部门给予保护，强制旅游经营者履行，它表现在债权的效力上就是强制执行力。当然合同纠纷的另一个很重要的途径就是寻求仲裁。仲裁是指纠纷当事人在自愿基础上达成协议，将纠纷提交非司法机构的第三者审理，并作出对当事人均有拘束力的裁决的一种解决纠纷的制度或方式。①旅游消费合同中的双方可以就其存在的纠纷向仲裁结构提起。同样，如果旅游者不能按照旅游消费合同规定履行自己的义务，旅游经营者同样可以寻求相同的解决途径。
（4）处分权能。在旅游消费合同中，处分权能是指旅游经营者或是旅游者可以撤销、免除、让与债权等。旅游业是一个相对比较敏感的行业，很容易受到政治因素如战争、经济因素如汇率、社会因素如去年的非典还有天气因素的影响。当不可控因素发生时，旅游经营者或旅游者都可以协商重新界定自己的权能。
2、在旅游消费合同中，债务是指旅游服务经营者或是旅游者依其约定应该给付的义务，其内容包括实施积极的特定行为（如旅游经营者提供服务，旅游者支付费用），也包括不实施特定的行为（如旅游经营者擅自修改服务承诺，旅游者任意要求增加服务内容）。债务履行的结果不外乎两种：一是使债权人的利益得以实现；二是使债务人失去其既有的利益而处于一种不利益的状态之中。
债务包括给付义务和附随义务。在旅游消费合同中，给付义务就是旅游经营者或是旅游者约定的基本义务，具体而言就是旅游经营者要满足旅游者吃、住、行、游、购、娱等方面的基本需要，同时为了提高自己的竞争力，也会承诺自己独特的服务和给予旅游者特定的优惠；旅游者要支付服务费用。合同的附随义务是法律对合同约定义务的扩张，属法定义务，也是合同义务，表现在旅游消费合同上，就是旅游经营者要遵循诚实信用的原则，必要时应该向旅游者公开整个旅游费用的构成；以及其他的通知、协助和保密等义务；旅游者也要按时交纳定金和服务费用，遵循诚信原则。
权利和义务是旅游消费合同的核心内容，要处理好此中特殊合同债的关系，就必须协调好经营者和游客之权利、义务关系。鉴于旅游是一综合性产业，涉及到旅行社、旅游饭店、旅游交通、旅游景区等多个旅游经营者和旅游者的关系，每个旅游经营者的经营特点都各有不同，我们必须慎重对待旅游消费合同中旅游经营者和旅游者权利和义务内容的规定，即维护旅游者的权益，同时也要考虑旅游经营者的权益，以保证旅游业的健康稳定发展。
三、旅游消费合同之法律责任问题
当事人违反合同的有关规定，就得承担违约责任，违约责任是指当事人一方不履行合同债务，或其履行不符合合同规定时，对另一方当事人所应承担的赔偿损失、支付违约金、强制履行等民事责任。在罗马法上，债务与责任未加区分，二者都被称为“法锁”，并用obligatio一词加以表示。①违约责任与合同债务有着密切联系，违约责任以合同债务的存在为前提，无合同债务即无违约责任，但违约责任并非债务本身，而是债务人违反合同所应承担的民事法律后果，二者是有区别的。
鉴于旅游消费合同的特殊性，我们提出以下问题来探讨一下此种合同存在的法律问题：在由第三方侵权造成损害时，旅游者能否要求旅游经营者承担违约责任？在追究旅游经营者的侵权责任时，旅游者应承担哪些举证责任？在找不到侵害人或侵害人无力承担赔偿责任时，能否使用公平原则要求旅游经营者承担部分赔偿责任？
（一）旅游者在接受旅游经营者提供的服务时，鉴于两者间存在着旅游消费合同关系，经营者负有保护旅游者人身财产安全的合同义务。但在由第三人非法侵害造成游客人身、财产损害时，旅游者能否要求旅游经营者承担违约责任
有的学者认为，依据《合同法》第60条规定，经营者既要按照约定全面履行自己的义务，也要遵循诚实信用原则，按照合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等附随义务，这当中也包括经营者对消费者的人身财产安全负有的保护义务。在旅游者和旅游经营者形成旅游消费合同关系后，旅游者在因他人非法侵害遭受人身、财产损害时，可以看作是旅游经营者对合同附随义务的违反，旅游者可以以旅游经营者违反保护义务为由追究其违约责任。还有的学者认为，经营者对消费者的安全保障义务，是一项法定义务。该义务是强制性的，可以作为追究经营者违约责任的法律依据。即便在旅游消费合同中没有明确经营者的安全保障义务，也可将该义务解释为旅游消费合同的必要组成部分，违反该义务就要承担相应的违约责任。不过，鉴于合同法理论中附随义务不得单独诉请损害赔偿的论断和维持附随义务与合同基本义务之间平衡的需要，同时由于在旅游服务过程中服务提供存在很大的不可预测性，第三方的侵害难以有效控制，以经营者负有的安全保障附随义务为诉因来追究其违约责任，在理论和操作上均存在一定的障碍和困难。
笔者认为旅游中的安全保障义务是旅游消费合同的主要义务而非附随义务。２００４年３月１４日，十届全国人大二次会议通过了第四个宪法修正案，明确的把尊重和保障人权的规定写进了宪法。生命安全是人的一项基本权利，任何合同都不得以侵害他人的生命作为约定内容。保证旅游者的人身安全是旅游经营者法定的义务，该义务不得以契约的形式放弃或者限制。在立法没有明确规定旅游消费合同适用过错责任原则的情况下，应当适用严格责任原则，严格责任原则是指不考虑违约方是否存在主观过错，而以违约行为给对方当事人造成了损害为依据来确定其违约责任。我国《消费者权益保护法》明确规定经营者负有保护消费者人身、财产安全不受损害的法定义务。因此旅游经营者应该持有合法且有效的经营证件，对旅游者开放的经营场所及相关设施必须符合强制性标准或者行业标准，对于特殊旅游场所，服务经营者必须配有足够数量的、合格的安全保障人员，旅游经营者提供的服务内容也应该安全可靠，对具有不安全因素情况的进行提示、警告，严格防范他人对旅游者的侵害，在旅游者有危险或困难时，对游客实施救助。反过来讲，如果旅游服务提供者违反了上述安全保障义务，他就应当对游客受到的损失或伤害承担违约责任。
（二）在追究旅游经营者的侵权责任时，旅游者应承担哪些举证责任
在第三人非法侵害游客造成损害时，游客以侵权为由起诉旅游服务提供者，如果按照我国《民事诉讼法》第64条第一款规定“当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。”②（也即“谁主张，谁举证”）的要求游客承担全部举证责任，这对游客非常不公平。立法应否考虑旅游消费纠纷中游客举证困难的现实。
在旅游消费纠纷案件中旅游者举证存在的困难和各级法院法官对这类案件的判决会很大程度影响到旅游者与旅游经营者之间旅游风险及利益的分配，因此，我们应该慎重对待侵权举证问题。如果根据我国目前的法律规定，旅游消费侵权纠纷只能适用过错责任原则，根据我国民事诉讼法“谁主张，谁举证”的原则，游客在旅游活动中遭遇第三人非法侵害向旅游经营者索赔时，应当对旅游经营者的主观过错承担举证责任。由于旅游生产和消费的同一性，举证难度加大，更使得这种举证责任的分配非常之不合理，不利于旅游者维护自己的权益。因为经营者相比旅游者来说，无论在经济力量、对旅游设施及旅游环境的安全性了解以及对旅游信息的掌握等方面都优于旅游者，这使得旅游者负责举证对方存有主观过错非常的困难。因此，我们建议立法应该采用过错推定原则或者举证责任倒置。游客在遭遇损害时，有权推定旅游经营者存在主观过错，除非他能证明自己没有过错，否则就要对侵权责任负责。
（三）找不到侵害人或侵害人无力承担赔偿责任之时，能否适用公平原则要求旅游经营者承担部分赔偿责任
旅游消费合同应强调对游客利益的保护，而处于民法之公平原则，其目的就在于填补损害。但从当前的司法实践来看，我国法院在处理这类案件时往往倾向于保护国家利益或国有单位的利益，而漠视对旅游者权利的保护，他们担心一旦判决旅游经营者承担赔偿责任，就会大大增加其经营风险，影响整个旅游行业的发展，这违背了民法之公平原则。公平原则是在当事人都没有过错的情况下才能适用，如果当事人没有过错，或者是在找不到侵害人或侵害人无力承担赔偿责任之时，可以适用公平原则要求旅游服务提供者承担部分赔偿责任。
在第三人侵权的情况下，一般来说，旅游经营者是存在过错的，因此，可以直接依据过错原则追究其赔偿责任，但只要求承担与其过错相适应的责任。
如果侵权发生原因竞合，即损害是由旅游经营者的原因和第三人的原因所造成，应由旅游经营者承担全部责任，同时旅游经营者对该第三人有求偿权，受害游客有重大过失时，可减轻旅游经营者的责任。
旅游消费之法律责任还存在除以上涉及的很多问题，我们只是谈到了生活中常见的一些个问题，社会是发展的，而法律又是社会的调节器，法也应该适时而动，唯有如此，法律才能真正发挥其作用。
结束语
旅游业作为我国的一个新兴阳光产业，其发展后劲实足，但由于我国地方保护主义等因素的影响，单靠地方制定的旅游法规是不能妥善解决旅游中存在的问题，而正相反，不同地方制定的不同的旅游法规，使得旅游秩序非常之混乱，严重干扰了我国旅游业的稳定和发展。旅游消费合同在社会经济生活中日趋重要，由于世界各国经济的发展，人们跨地区和国界的旅游已经相当的普遍，伴随着旅游活动的开展，出现了许多旅游纠纷和问题，这些纠纷和问题迫切需要通过法律途径来解决，但是旅游消费合同的无法可依使得纠纷难以解决，因此，我们必须加快旅游立法。旅游消费合同是旅游法的重要组成部分，它强调对游客利益的保护，旅游服务提供者（旅游公司）对游客的人身和财产损害承担严格责任。
在此，我们浅析了此种合同的相关内容和法律问题，由于水平有限，本文旨在抛砖引玉，希望能够引起众多学者的共鸣。
参考资料：
[1] 参见余延满著：《合同法原论》，武汉大学出版社1999年版。
