实际耕地与新增建设用地面积确定办法

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浅析中国现行外汇管理法规的特点

(上海社会科学院宪法、行政法硕士研究生 姚魏)


外汇管理（制）是指一国政府为了防止资金任意流出或流入，改善本国的国际收支和稳定本国货币汇率，授权有关货币金融当局（一般是中央银行或专门的外汇管理机构）对外汇买卖和国际结算采取的限制性措施。改革开放以前，中国实行高度集中的计划经济体制，由于外汇资源短缺，因此实行比较严格的外汇管制；改革开放以后我国逐步由高度集中的外汇管理体制向与社会主义市场经济相适应的外汇管理体制转变；1996年中国实现了人民币经常项目可兑换，对资本项目进行严格管理，初步建立了适应社会主义市场经济的外汇管理体制。与此同时，我国外汇管理法规也在不断改进，它与外汇管理体制的改革形成了互动的关系。一方面，外汇管理体制改革的成果需要相应的法规的确认和保障；另一方面，外汇管理法规又事实上促成了外汇管理体制的形成。1996年4月1日我国开始实行《中华人民共和国外汇管理条例》并于1997年修订，至此，我国形成了以该条例为核心的具有中国特色的外汇管理法规体系。本文拟对中国现行外汇管理法规与周边国家以及本国以往法规的纵横比较，具体分析其特点。

一、从层级上看，外汇管理法规“位卑权重”。从外汇管理法律制度比较成熟的国家来看，它们一般都先由立法机关制定一部基本性的外汇管理法，然后以此为基础，公布实施大量的行政法规和规章，以使其基础性法律的原则性规定得以落实。如韩国在1961年立法机关就颁布了《外汇管理法》，对该国有关管汇的问题作了原则性的规定。在这部法律的基础上，为了便于实施，韩国又颁布了《外汇管理施行令》、《外汇管理规定》、《外汇管理业务程序》等行政法规和部门规章，使韩国外汇管理法规成为一个由法律、法规、规章三部分组成，条文依次增加，内容逐步详尽的较为完备、权威的体系。而我国则不同，我国外汇管理法规从一开始就以国家行政管理机关（包括国务院，中国人民银行、国家外汇管理局）制定的行政法规和部门规章的形式出现，而不象日韩等国那样以国家立法机关通过法律的形式出现。有人认为这是我国外汇管理的一大缺点。笔者认为不然。我国的外汇管理体制改革必然随着经济体制改革而不断深化。过早地由人大制定法律，法律就会被频频突破，最终会破坏其自身的权威性。因此我们必须防缓步伐，先由国务院制定行政法规作为尝试，等到时机成熟后再制定法律。在此之前，我们要极力维护《条例》的权威，一切外汇管理活动都以它为准则。

二、从方式上看，外汇管理法规“宽严相济”。1996年12月1日，中国正式宣布接受国际货币基金组织协定第八条款的要求，实现了人民币经常项目可兑换。具体表现为：一是将外商投资企业外汇买卖纳入银行结售汇体系；二是提高居民用汇标准，扩大供汇范围；三是取消尚存的经常性用汇的限制，如取消出入境展览、招商等非贸易非经营性用汇的限制，允许驻华机构及来华人员在境内购买的自用物品、设备、用具等出售后所得的人民币款项兑换成外汇汇出。在放宽经常项目兑换的同时，中国对于资本项目外汇还继续进行严格管理并执行三个基本原则：一是除国务院另有规定外，资本项目外汇收入均需调回境内；二是境内机构（包括外商投资企业）的资本项目下外汇收入均应在银行开立外汇专用帐户，经外汇管理部门批准后才能卖给外汇指定银行；三是资本项目下的购汇和对外支付，均需经过外汇管理部门的核准，持核准件方可在银行办理售付汇。近年来国际上频频发生的金融危机提醒我们，条件不成熟时过早开放资本项目，不仅不利于国家对宏观经济的调控，也不利于国际资本的安全使用。因此我国在实现经常项目可兑换的同时，对资本项目进行严格管理是完全正确的。

三、从内容上看，外汇管理法规“对事不对人”。从1980年《外汇管理暂行条例》与1996年《外汇管理条例》相比较可以看出这一特点。《外汇管理暂行条例》是根据外汇管理的对象来划分不同章节，确定不同主体的权利、义务的；而新条例是根据外汇管理的内容来划分不同章节，确定相应的管理方式的。又如，1994年中国实行的结售汇制度没有把外商投资企业纳入其中，这给外商投资企业的生产经营带来了不利影响。它们如果要卖出外汇获得人民币资金必须到指定的外汇调剂中心办理。由于外汇调剂中心是外汇管理局的一个职能部门，自身并无人民币资金的收购或卖出，因此很难及时促成调剂。这严重阻碍了外商投资企业流动资金的有效运转，极大地破坏了国民待遇原则。所以1996年7月1日外商投资企业被纳入银行结售汇体系（1998年12月1日外汇调剂中心最终关闭）。

四、从执行上看，外汇管理法规可操作性日益加强。首先，我国外汇管理体制协调，管理权力集中有效。外汇管理局是我国唯一的外汇管理部门。它克服了其它国家在外汇管理中存在的由中央银行、财政部、外汇管理局多头管汇、多头批汇、职责不清的局面。其次，我国外汇管理法规不同程度地订有定义条款，它们对相应法律关系的主体和客体的内涵和外延都作出明确规定，使有关规定的使用不易发生偏差。而且法律条文规定逐步具体，语义相对明确，可操作性不断加强，外汇业务是否违规容易界定。再次，相关法规的罚则十分明确。1980年的《外汇管理暂行条例》只规定了一条罚则。1996年的新条例增加到十三条，并且出现了大量援引性条文（刑事责任部分）。起初，新刑法颁布后，因为没有规定相关的刑事责任，造成了刑事处罚的真空，1998年12月29日全国人大常委会通过了《关于惩治骗购外汇，逃汇和非法买卖外汇犯罪的决定》这一法律性文件后，问题得到了彻底地解决。

五、从体系上看，主体性外汇管理法规“独善其身”。为了进行有效的外汇管理，一个国家需要一整套相互间即有垂直关系，又有相对平行的成体系的法律、法规、规章。主体性法律、法规主要规定外汇及外汇管理机构的职责、权限、管汇范围和相应的违规处罚，着重体现垂直性关系。而配套性法律、法规是对外汇的收付、转移所可能涉及到的部门、领域在其业务中与外汇有关的问题所作的规定，主要体现平行性关系。在我国，主体性外汇管理法规较完善。虽然《外汇管理条例》层级低而且抽象、原则，但是国务院、中国人民银行、外汇管理局先后颁布了许多相关实施细则和规章。但是配套性法律、法规却很不健全。例如，商业银行在符合主体性法律、法规的条件时可以成为外汇指定银行，商业银行法就有必要对这种特殊商业银行的外汇活动进行规范，或者制定外汇银行法。我国没有此类法律。此外，外汇担保法、外汇投资法、境外投资法等至今都是空缺，严重影响了外汇管理目标全面、顺利地实现。

六、从立法与实践的关系上看，外汇管理法规未能与时俱进。在我国，虽然目前外汇管理法规、规章的数量日益增多，但是大多是头痛医头，脚痛医脚，不但前瞻性规定匮乏，而且某些规定具有一定的滞后性。例如，我国现行外汇管理法规基本上不允许人民币与外币的远期外汇交易，外汇市场主要还是现汇市场，期汇市场远未形成。如此，面对浮动汇率的日常变动所带来的外汇风险，进出口企业，甚至是外汇银行也束手无策。这不仅妨碍了自负盈亏企业经济效益的提高，而且不利于现代企业制度的推广与完善。又如，中央银行利用外汇平准基金调控外汇市场的做法已为各国金融管理的宏观政策所认同，并从法律上加以规定。我国目前在外汇交易中心也设立了中央银行公开市场业务场所，适时干预汇市，但这种干预活动并未从法律角度加以确认和规范。

七、从世界范围上看，外汇管理法规与国际惯例“若即若离”。多年来我国一直致力于“入世”的谈判活动，其中汇率“双轨制”经常受到世贸组织、国际货币基金组织的质疑。他们认为这是一种汇率歧视，不符合国民待遇原则。某些发达国家也紧紧抓住这一事实，诋毁我国，阻挠我国“入世”。后来我国统一了汇率，满足了世贸组织和国际货币基金组织关于对外汇安排的要求，减轻了“入世”的难度。这表明了我国外汇管理法规必须也事实上正在向国际惯例靠拢。但是与国际惯例相比还有差距。首先，我国现行外汇管理法规中，若干概念与国际通行概念不统一，若干交易类别划分也与国际标准不一致；其次，在管理范围上，我国目前资本项目管理范围主要集中于对资本流入的管理，对资本流出的管理尚不足；再次，在管理手段上，国家以事前审批为主，事中监控能力较弱，事后处罚制度也不完善。

经过以上分析，我们不难发现我国外汇管理法规虽然具有以往法规所没有的先进性，但是也存在不少缺陷。因此我们必须研究对策，不断改善我国外汇管理法规，使之早日与国际惯例接轨。我们相信完善的外汇管理法规必将对健全我国管理体制，巩固外汇管理体制改革的成果，保持我国国际收支平衡，促进国际贸易发展，提高金融监管水平，推进人民币最终实现完全的自由兑换作出重大贡献。



参考文献：

1、《中日韩三国外汇管理法规比较》　侯放 著 　上海社会科学院出版社1996年版
2、《人民币汇率—理论、历史、现状及其发展趋势》 　李平、杨清仿 著 　　经济科学出版社1999年版
3、《外汇管理知识问答》 李兴、彭建平、黄益生等 著　　湖南出版社1991年版
4、中国外汇管理体制改革的回顾与展望　　韩继云 《经济评论》1996年第4期
5、中华人民共和国外汇管理局网站 　　　网址：http://www.safe.gov.cn




云南省人民政府


云南省建筑消防监督管理办法
云南省人民政府


第一章 总 则
第一条 为了加强建筑消防监督管理，防止和减少火灾危害，根据《中华人民共和国消防条例实施细则》和公安部《消防监督程序规定》，结合我省实际，制定本办法。
第二条 建筑消防管理工作，应当贯彻“预防为主，防消结合”的消防工作方针，严格执行国家建筑消防的法规和技术规范。
第三条 凡在本省行政区域内新建、扩建、改建（含技术改造和内部装修）的建筑工程项目，必须遵守《中华人民共和国消防条例实施细则》和本办法。
驻云南的人民解放军各单位、国有森林林区、地下矿井部分的建筑消防管理，按国家有关规定执行。
第四条 本办法由各级公安消防监督机构实施监督。
违反本办法的，由公安消防监督机构依法实施处罚。

第二章 城市规划建设的消防管理
第五条 城市消防规划应当纳入城市总体规划，由公安消防监督机构会同有关部门编制，由城市规划行政主管部门进行综合协调。
第六条 城市规划行政主管部门在编制城市总体规划时，应当征求当地公安消防监督机构的意见。
第七条 在进行城市新建区、独立工矿区的建设和旧城区的改造时，消防站、消防供水、消防车通道、通讯等公共消防设施，必须按照城市总体规划和消防规划的要求，与城市其他基础设施统一规划、统一设计，统一建设，统一管理。
第八条 城市供水、燃气等与消防安全有关的建设项目建成竣工后，必须将与消防安全有关的竣工文件，送公安消防监督机构备案。
第九条 城建、公用、邮电等部门应当按城市规划设置公共消防设施并加以维护，保证供水和通讯畅通，当地公安消防监督机构负责验收使用。
第十条 县级以上人民政府及其主管部门在审批城市建设用地和建设布局时，应当执行有关消防法规和技术规范。

第三章 建筑防火设计的管理
第十一条 建筑设计单位和设计人员必须执行有关的消防技术规范，对建筑工程的防火设计负责。
第十二条 建筑设计单位应当建立、健全建筑工程项目防火设计的岗位责任制和逐级审核责任制度。
专业设计单位应当建立建筑防火设计审核组织，对设计人员进行有关消防技术规范的培训指导，负责审核建筑工程项目的防火设计。
非专业设计单位的设计部门主管负责人，应当对建筑工程项目的防火设计进行审核。
第十三条 设计单位建筑防火设计审核组织和有关主管人员，应当认真履行职责，把好防火设计自审关，凡未经自审和不符合消防技术规范要求的建筑工程设地，不得上报审批，不准交付施工。
第十四条 建筑工程设计项目需作防火说明，论述消防技术措施。国家和省级的重点建筑工程、重要的高层建筑、外商投资的建筑工程以及其他重要和复杂的建筑工程项目，应当将初步设计、扩大初步设计、施工设计几个阶段的有关设计图纸和资料，制作防火设计专卷，报公安消防监
督机构审核。
第十五条 外商投资企业的建设项目或者从国外引进项目的建筑工程设计，其防火要求必须符合我国消防技术规范的规定，防火设计图纸等资料，应当按本办法第二十五条规定，分别送各级公安消防监督机构审核。凡我国现行消防技术规范未作规定而依据国外或者港澳台地区的消防技
术规范进行的工程设计，必须将防火设计图纸和所依据的消防技术规范等有关资料报设计审批机关会同省公安消防监督机构审查，同意后方能施工。
第十六条 建筑工程的防火设计，必须选用取得国家颁发生产许可证的企业生产的消防设备和产品；国家还未实行生产许可证的，必须选用经省级以上公安消防监督机构批准生产的消防设备和产品。
建筑工程的防火设计，必须选用经国家有关部门检验合格并符合建筑工程项目消防安全要求的建筑构件、配件及装饰材料。

第四章 建筑工程建设施工的消防管理
第十七条 建设单位、设计单位，在对建筑工程项目编制可行性研究报告时，应当同时编制消防设施计划；在进行初步设计时，必须将消防工程所需经费列入工程概算。
第十八条 新建、改建、扩建的建筑工程项目，必须设置与火灾危险性、建设规模、功能相适应的防火、灭火设施和器材。
第十九条 建设单位、施工单位，必须按照设计审批机关和公安消防监督机构审核批准的防火设计图纸进行建设和施工，不得擅自变更。如因材料、设备等原因，需要变更原设计时，施工单位必须及时与设计、建设单位协商，并报原设计审批机关和公安消防监督机构批准。
变更原设计需选用进口材料和产品的刚愎自用咸先将所选产品有关资料送交省公安消防监督机构审查，同意后方能使用。
第二十条 施工单位应当健全和落实施工现场的消防安全制度，并对施工现场的消防工作负责。在施工中，使用喷灯、电炉或者进行焊割等明火作业时，必须采取可靠的安全措施。
第二十一条 消防自动化系统工程（即自动报警、灭火系统等），应当由取得建设行业主管部门颁发的施工资质等级证书并经省公巡消防监督机构验证考核合格的建筑工程单位负责安装。其他单位不得承担消防自动化系统工程的施工和安装。
第二十二条 安装消防自动化系统的单位，应当配备技术力量维护消防自动化系统的正常运行。没有维护能力的单位，可以委托经省公安消防监督机构认可的单位负责维修保养。
第二十三条 新建、扩建、改建工程竣工时，建设单位应当将消防设计技术资料、图纸和隐蔽消防设施资料及验收情况记录等整理建档存查。

第五章 建筑工程的消防监督
第二十四条 基本建设管理部门应当会同公安消防监督机构共同做好新建、扩建、改建工程的消防监督管理工作。各级公安消防监督机构，根据建筑工程规模及使用性质，分级负责消防监督工作。
第二十五条 各级公安消防监督机构负有本条规定的建筑设计防火审核的职责。
省公安消防监督机构的职责为：
（一）指导全省各级公安消防监督机构的建筑设计防火审核监督工作。
（二）承担下列建筑工程的施工图防火设计审核：
1、国家、省级重点建设项目；
2、《高层民用建筑设计防火规范》中所列一类高层建筑；
3、大型公共娱乐场（馆），城市地下人防工程；
4、重要的涉外工程项目；
5、应当由省公安消防监督机构审核的其他工程项目。
（三）参加前项所列建筑工程的初步设计审查和竣工验收并负责处理有关工程违章事宜。
地（州、市）公安消防监督机构的职责为：
（一）对本地区建筑设计防火审核工作实行监督和业务指导。
（二）承担下列建筑工程的施工图防火设计审核：
1、地（州、市）重点建设项目；
2、《高层民用建筑设计防火规范》中所列二类高层建筑；
3、易燃易爆、大型物资仓库、公共娱乐场（馆）工程项目；
4、一般涉外工程项目。
（三）参加前项所列建筑工程的初步设计审查和竣工验收并处理有关工程违章事宜。
（四）参加城市详细规划的审查，会同城市规划行政主管部门制定消防站、消防供水、消防通讯和消防通道等公共消防设施的规划和具体建设方案。
县（市、区）公安消防监督机构的职责为：
（一）承担前两款规定以外的建筑工程项目的施工图防火设计审核工作，参加初步设计审查和竣工验收并处理有关工程违章事宜。
（二）参加城市详细规划的审查，会同有关部门制定城市公共消防设施的规划和具体建设方案。
第二十六条 建筑设计防火审核的内容包括总平面设计、单体建筑设计、消防供水、通风空调、采暖、防排烟、电气防火设计、装修工程设计、自动化消防系统及其他消防工程的设计等。
第二十七条 规划、建设等单位在新建、扩建、改建工程项目的可行性研究、方案设计过程中，应当征求公安消防监督机构的意见。重点建设工程和甲、乙类危险性工业工程项目在选址时，公安消防监督机构应当派员参加。
第二十八条 建设行业主管部门在组织建筑工程初步设计审查时，应当将有关设计图纸和资料发送公安消防监督机构征求意见。有关公安消防监督机构应当及时进行防火审核，并反馈审核意见。建设行业主管部门与公安消防监督机构有意见分歧时应当协商解决。
第二十九条 建筑工程施工阶段的防火设计图纸和资料须经公安消防监督机构审核同意。在施工设计阶段，建设单位应当按照本办法第二十五条规定到相应的公安消防监督机构领取并填写《建筑设计防火审核申报表》，连同设计单位及本单位审核后的防火设计图纸以及方案高计、初步
设计、扩大设计、施工设计、执行消防技术规范的单独防火说明书等书面材料，一并送相应的公安消防监督机构审核。
第三十条 公安消防监督机构根据建设单位申报材料、现场勘察情况、设计图纸、设计单位自审意见及有关文件、资料等，依据国家有关消防法规和技术规范进行审核，审核后发给《建筑设计防火审核意见书》。
经公安消防监督机构审核同意后，建设单位持《建筑设计防火审核意见书》向建设主管部门申请办理施工手续；未经审核或者审核后提出问题尚未整改的建筑工程项目，有关部门不得办理施工手续。
第三十一条 公安消防监督机构对正在施工的建筑工程，应当进行定期检查。发现火险隐患，应当及时填发《违反建筑设计防火审核通知书》，限期整改，到期复查。
第三十二条 建筑工程竣工后，必须经公安消防监督机构验收并填发《建筑工程竣工消防验收意见书》。验收不合格的建筑工程项目，不准交付使用。
第三十三条 建筑工程项目竣工交付使用后，建设使用单位应当建立健全并落实各项消防安全规章制度。当地公安消防监督机构应当按照属地管辖原则，对其消防工作情况进行监督检查。
第三十四条 建筑工程评优评奖，必须把消防安全程度评定作为评比的重要条件之一。凡不符合消防技术规范的建筑工程设计，不得评为优秀工程设计；消防设施安装未通过验收的，不得参加评选优良工程。

第六章 奖励与处罚
第三十五条 对认真贯彻执行消防法规和本办法，作出显著成绩的单位和个人，由公安消防监督机构、上级主管部门或者本单位给予表彰、奖励；成绩特别突出的，报请当地人民政府给予表彰、奖励。
第三十六条 违反本办法规定，经公安消防监督机构指出后仍不改正的，对单位和有关责任人员，由各级公安消防监督机构依照《中华人民共和国消防条例实施细则》和《云南省消防管理处罚规定》予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十七条 公民、法人或者其他组织，对公安消防监督机构作出处罚决定不服的，可以依法向上一级公安消防监督机构或者主管公安机关申请复议。上一级公安消防监督机构或者主管公安机关自接到复议申请之日起一个半月内作出复议决定。对复议决定不服的，可以在十五日内向当
地人民法院提起诉讼。

第七章 附 则
第三十八条 本办法由云南省公安厅负责解释。
第三十九条 本办法自发布之日起施行。


1992年4月3日