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公共采购监督检查制度有待完善


作者：谷辽海
来源：中国经济时报
http://www.cet.com.cn
发表时间：2006年01月10日


任何国家和地区实现政府采购法律制度的有效监督，一般来说，必须具备五个构成要素，即：政府采购法的监督主体、监督的客体、监督的具体内容、监督的权力与权利、监督的实体规则和程序规则。换言之，政府采购由谁来监督、监督谁、监督什么、用什么监督和怎样监督。完善的政府采购法律监督机制必须要有前述五个必备要素共同构成。这些必备要素通常出现在政府采购法的相关章节和条款中。

在世界上著名的政府采购法律规则中，在实施政府采购制度的国家和地区的法律文本中，我们几乎都看不到有“监督检查”的专门章节。我国的《招标投标法》、《政府采购法》基本上是照搬、移植国际上著名的政府采购规则，惟一有中国行政法特色的是《政府采购法》第七章的监督检查。这一章节用了１２个条款规定了政府采购的监督检查制度，但大部分条款是属于东拼西凑、重复立法，缺乏监督的实质性内容和具体的实体及程序规则，因而浪费了立法资源，有损国家法律的权威性和严肃性。

监督检查中的重复立法及其口号式语言。我国《政府采购法》在总则、政府采购当事人、政府采购方式和程序、质疑和投诉、法律责任等章节中，对于政府采购法的监督主体、监督的客体、监督的内容、监督的权力与权利等内容已经有所体现，“监督检查”章节中的有些条款在我国其他法律中都已经有具体的规定。因此，现行法律专门设立“监督检查”的章节值得商榷。如果必须设立的条款，为了保持法律章节条款的和谐与一致，应该在相对应的章节内容中进行规定。例如，我国《政府采购法》在总则和其他章节中，已经规定了政府采购监督管理部门应当加强对政府采购活动及集中采购机构的监督检查；规定了所有政府采购信息披露制度，其中包括了政府采购项目的采购标准和采购结果的公示制度；任何单位和个人不得违反本法规定指定采购，这在总则和法律责任章节中都已经有明确规定；集中采购机构的权利义务和法律地位等内容在总则、政府采购当事人等章节中也都有详细规定，没有必要通过不同语言的表述方式在另一个章节中又重复进行规定。又如，我国审计机关和监察机关各自的工作原则、监督对象、监督权利、监督范围等内容分别在我国的《审计法》和《监察法》中都有非常明确的规定，法律实施中的社会监督在我国《宪法》中都已经有明确规定，《政府采购法》没有必要作出相类似的规定。这种法律规定，由于没有相应的程序性规则和法律责任条款进行保障，等于是无效的空洞规定。

监督检查机制缺乏独立的监督主体。我国《政府采购法》第十三条虽然统一了政府采购市场中的监督主体，明确规定各级财政部门为政府采购对象的主管机关，但由于还存在着另一部法律《招标投标法》。故公共采购市场中的监督主体实际上尚未统一，各级发改委和相关的行政机关还在兼任运动员和裁判员的双重角色，各自制定相应的公共采购行政规章，分别管辖属于自己的公共采购项目。公共采购市场中的货物、工程、服务，城市基础设施建设、供水、供电、供热等政府公用事业的采购项目，涉及到公共安全和公共利益的采购项目，涉及到国家稀缺资源和国家利益的公共采购项目，等等。这些公共采购项目在我国现行的公共采购法律体系下，还存在着多元的监督主体，大部分都还没有进入各级财政部门的监督视野。

监督检查机制缺乏统一的监督规则。现行法律虽然赋予我国各级财政部门对政府采购活动进行监督管理的权力，但《政府采购法》各个章节和条款中，没有详细规定各级财政部门进行监督的实体规则和程序性规则，我们在监督检查的专门章节中也没有发现一些具体的、有效的、强制的监督措施。政府采购法的有效实施和广泛推广，采购人和供应商在法治的轨道上有序地进行政府采购活动，监督部门有序地开展工作，对政府采购当事人进行监督，必须要有相应的程序规则作为保障，从而才能制约权力、防止权力的滥用。由于现行法律中缺乏统一和独立的监督规则，《政府采购法》实施后，国家财政部虽然颁布了一系列政府采购的行政规章，但其法律效力和位阶较低，很难对我国的公共采购市场实施有效的统一的具有普遍约束效力的监督规则。

综上所述，我国《政府采购法》用了大量的篇幅规定监督检查制度，但立法技术显然有待于进一步提高。近几年，我国山西、上海等省市推行的政府采购监督机制，效仿了世界上实施政府采购制度比较成功的国家和地区的一些做法。笔者认为，这些监督管理机制是在许多国家被证明为行之有效的制度，非常值得推广。（３５）


（注：本文作者谷辽海为北京市辽海律师事务所主任、高级律师，本文系群众出版社出版的谷辽海先生的新作《法治下的政府采购》一书中的连载文章）

中国农业银行


中国农业银行关于房地产信贷工作中有关问题的通知
中国农业银行



各省、自治区、直辖市分行，各计划单列市分行，成都、武汉、西安、南京市分行：
1994年农业银行房地产信贷资金与规模的矛盾特别突出，需求差距扩大。为贯彻国务院关于严格控制固定资产投资的要求，保证农业银行房地产信贷业务的健康发展，现就房地产信贷工作中的有关问题通知如下：
一、总行下达的房地产信贷计划列入国家固定资产投资计划和全社会信用规划，不并入主管行的信贷规模，单独进行考核。房地产信贷计划为指令性计划，未经批准不得突破。因此，各级行房地产信贷部门必须层层落实房地产信贷计划管理责任制，强化监控机制，做到责任分明，哪里
出问题就追究哪里主要负责人的责任。有资金无规模或有规模无资金均不得发放房地产贷款。如商业性住房资金有余，可转入主管行用于支持国家重点经济建设。不允许用拆借资金搞住房贷款。目前，房地产贷款实行的是限额控制下的资产负债比例管理，比例管理要服从于限额管理，决不
能实行没有限额控制的比例管理。
二、各级行的房地产信贷部门要按照国务院“关于继续加强固定资产投资宏观调控的通知”（国发明传〔1994〕1号）和人民银行“关于严格控制固定资产贷款的通知”（银机电〔1994〕15号）的精神，切实加强房地产信贷业务的管理和考核。
三、房地产贷款只能用于支持单位和职工个人购建商品住房以及与商品住房生产、消费有关的其他贷款；不准用房改贷款炒买炒卖房地产和支持高级别墅、高级宾馆、高级公寓、写字楼、度假村，以及专业市场和商业网点建设。
四、房地产信贷业务划为政策性住房信贷业务和商业性住房信贷业务，两类业务以其资金来源为区别。凡以政策性住房资金来源经营的住房信贷业务为政策性住房信贷业务；凡以政策性住房资金以外其他资金来源经营的住房信贷业务为商业性住房信贷业务。政策性与商业性两类信贷业
务要分帐管理、分别核算。
五、各级行房地产信贷部的业务经营范围，必须严格按照当地政府委托和人民银行批准的业务范围开展经营活动。
六、各级房地产信贷部门要搞好房地产信贷工作的统计。统计工作是房地产信贷规范化管理的重要内容之一，也是掌握情况和加强监控的重要手段。因此，各级行房地产信贷部门要给予高度重视。



1994年8月12日