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关于行政执法人员职务犯罪情况的调查报告

辉县市人民检察院 郝建强

　　行政执法机关是代表国家执行行政管理职能的执法机关，是受国家委托行使国家所赋予的行政管理权力的部门，是国家依法行政的重要组成部分。在经济社会中，它是保障国家经济秩序正常运行，国家经济建设良性循环的重要力量，在执法过程中，既是国家法律、法规的捍卫者和执行者，同时又是党和国家与人民群众密切相连的桥梁。近年来，一些行政执法部门、行政执法人员利用职权，凭借行业垄断地位等有利条件滥用职权、收受贿赂，不仅严重破坏了社会主义市场经济秩序，而且对违法经营行为起到了推波助澜的作用。据调查，2001年--2003年，辉县市共查处行政执法人员涉嫌职务犯罪案件13起，涉案人员19人。造成严重的社会影响，严重损害了政府形象，影响了政府威信，挫伤了人民群众进行经济建设的积极性，造成了社会不稳定因素。因此，研究行政执法人员职务犯罪的规律特点，制定有针对性的预防对策，成为摆在预防部门面前的一个重要课题。
　　一、行政执法部门、人员职务犯罪特点：
　　1、行政执法人员职务犯罪主要集中在权力相对集中，监督机制尚未健全，审批项目涉及社会热点的一些部门
从我市情况来看，近年来，我市行政执法人员职务犯罪主要集中在土地批租和林业监管两个部门。我市地处半山区，地理特点导致我市石材多、砂资源多、林区面积大。这些部门的监管人员手里掌握着资源审批权、资源管理权和一定的处罚权，因此成为投机分子拉拢腐蚀的重点对象，而这些人也极易利用手中的权力进行利益交换，以权谋私，以权谋钱。1999年我市林业局某林场场长侯某、副场长魏某违规私批滥伐林木，导致关山林区600余亩林木被毁一案就是典型例子。作为林业部门基层管理人员，他们忘记了自己的监管职责，违规越权审批，放纵滥砍滥伐，最终导致自己走上犯罪道路。
　　2、犯罪主体年龄多为中年以上，学历偏低　
　 行政执法的特殊性质决定了行政执法人员应当具有一定的文化素质，具有丰富的工作经验和社会阅历。但综合最近三年来我市行政执法人员涉嫌职务犯罪的情况来看，基层行政执法人员素质偏低，年龄偏大。通过分析发现，我市2001年至2003年期间涉嫌职务犯罪的这些人当中，高中以下文化的几乎占了一半。这些人也正处于生活、心理负担相对较重的中年年龄段。他们往往都是靠自己多年的辛苦努力才走上行政执法领导岗位的，心理上存在着"捞一把"的想法。从自身来看 ，这些人法制观念淡薄，极易在各种利益引诱之下迷失自我，从而走上犯罪道路。
3、犯罪嫌疑人都是业务骨干，处在重要的工作岗位
在我们所查处的行政执法人员职务犯罪案件中，犯罪嫌疑人都是部门中层以上领导或部门骨干人员。他们都担任一定职务，或主管某项重要工作，既有部门负责人，也有一般工作人员，这些人手中都掌握一定的行政职权，而这些权力一旦失去机制制约，就很可能成为犯罪的源泉。
　　4、趋于团伙化
在行政执法领域，单纯由单个人实施的职务犯罪比例不大，从调查中我们发现，这类案件往往是由两个或两个以上行政执法人员共同实施。因为在行政执法领域，某项执法行为的实施往往并不是由哪一个人说了算，通常有一定的审批制度或领导把关制度。因此，行政执法人员职务犯罪往往表现为基层执法人员与中层领导人员合伙作案，欺上瞒下。他们在某一事项的决策过程中互相联系，互相关照，互相利用，结伙作案。
5、犯罪行为公开化
与其他类型犯罪相比，行政执法人员职务犯罪具有公开性的特点，行政执法人员往往是共同组织和实施犯罪，他们之间没有太多的秘密。例如，2003年我院查处的某镇土地所所长段某和副镇长白某受贿案件中，段某和白某收受辖区某村村委会贿赂20000元后违规批准其非法用地，而后二人将20000元钱予以私分。在行政执法机关内部，执法人员之间对于滥用职权的事实达成一种默契。
二、行政执法人员职务犯罪的主要原因：
（一）主观原因
1、 行政执法人员素质偏低
行政执法人员个人素质差是导致职务犯罪的最根本原因。表现为行政执法人员法律意识淡薄，执法犯法。如今我国对法官、检察官这两类司法工作人员的选拔实行统一考试制度，以提高司法人员的素质。但对行政执法部门从业人员的选用却缺乏相应的制度和法律，也没有完善的公务员法律对他们的执法行为进行约束，导致行政执法人员鱼目混珠，素质偏低。
2、存在趋利心理
　　行政执法人员职务犯罪的动机主要是因为物质需要和与此相联系的精神需要引起的。面对名目繁多的物质享受，日渐增多的娱乐性消费形式，人们的消费结构由过去单一化转变为多样化。而当个人的支付能力不能满足这种强烈膨胀的私欲的时候，涉案人员往往在贪图物质享受，追求奢侈生活方式的动机刺激下，利用手中的执法权力攫取非法利益，这是导致案件发生的普遍心理。
3、不注重世界观的改造。
在调查中发现，行政执法人员中职务犯罪人文化素质偏低，但他们工作时间较长，因此在业务方面又都具有较高专业水平，在各自的岗位上都能独当一面，可以称得上是业务上的好手。但他们都有一个共性的问题，那就是不注重学习，特别是不注重政治学习，不注重自己世界观的改造，面对复杂的外部环境和个人工作、生活上的一些挫折，迷失了正确的政治方向，在关键时刻把握不住自己，最终走上了犯罪的道路。有的嫌疑人长期处于中层自认为应该得到提拔重用而未被提拔重用，因而心理失衡，以身试法；有的犯罪嫌疑人是带着一种"你捞我也捞、不捞白不捞"和"有权不用过期作废"的市侩心理索贿受贿，从而放纵违法犯罪，该移交司法机关做犯罪处理的仅做罚款处理了事。我市林业局林业派出所原所长任某、指导员任某就是收受贿赂，视滥伐林木的违法事实不顾，不积极予以制止，也不移交公安机关立案处理，致使辉县市某镇发生盗伐林木1395626立方的特大毁林案件。
　　4、不注重道德修养
在调查中发现，涉案人员的道德修养低下，他们不注重道德观的培养。从他们贪污受贿的所作所为来看，什么职业道德、公仆意识、党性意识、服务意识等等，在他们的思想观念里都已荡然无存。他们原本也是一些业务骨干，他们走上犯罪道路的过程是一个渐进的过程。从这些嫌疑人的交代来看，每个人对自己的第一次贪污受贿的经过都记忆犹新，交代的最清楚，最详尽。而多次犯罪之后，他们已不再记得那么清楚。这说明，他们走上犯罪道路的那一刻也是有过思想斗争的，他们的道德天平并非一开始就倾向犯罪的一边。正是由于他们平时不注重道德修养，放松对自己的要求，才一步一步陷进犯罪的泥潭。
　 5、法制观念淡薄，存在侥幸心理
在调查中我们发现，涉嫌职务犯罪的这些犯罪嫌疑人都不是法盲，都知道什么是犯罪，也知道犯罪的后果，但他们之所以明知故犯，一个很重要的原因就是心存侥幸。一些受贿案件和渎职案件的犯罪嫌疑人往往认为向自己行贿的都是自己的老朋友、老部下，或者是有求于自己的人，而且他们也通过自己的行为谋取了利益，认为他们绝不会出卖自己。还有一种心理，认为行贿和受贿双方是一个利益共同体，你给我钱，我给你办事，互利互惠，为了双方的眼前利益和长远利益，行贿方不会出卖我。他们没有深思，行、受贿双方的心理基础是不一样的，双方之间的关系完全受利益支配，毫无情义可言。一位行贿人坦称：那些接受他贿赂的人让他从心底里看不起，而那些不接受他贿赂的人，虽然不一定使他得到他想得到的利益，但他却从心底里敬佩他们。
(二)客观原因
1、利益驱动，见利忘义
一些部门受利益驱动，在行使行政管理职能时违反法律、超越职权，将本不该自己部门管辖的案件自行处理，一些案件本来已违反刑事法律构成犯罪的也只是做罚款简单处理，使犯罪分子长期逍遥法外甚至重新犯罪，给社会安定造成严重隐患。1994年7月，我市某派出所所长刘某在处理其他案件时发现本辖区任某等人有贩毒事实，在部门利益驱动下，仅对犯罪嫌疑人作行政罚款处理而未将其作为刑事案件向有关司法部门移交；一些部门在得到一定好处后对应当属于自己管辖的违法案件听之任之，放纵违法行为一再发生，直至造成严重后果。1999年5月，市林业派出所所长任某、市林业派出所指导员任某在接到我市某镇发生渭河防护林滥伐3350余株的违法事实后，得到好处后未积极履行监管职责，追究周某等涉案人员的责任，致使周某等人于同年12月再次在同一地段盗伐林木1933株，造成严重后果。所有这些，无不是受部门利益或个人私利所驱动造成的。
2、内外监督制约机制不健全、不落实
对付职务犯罪的有效措施是健全内外监督制约机制，只有健全监督机制，才能对行政执法人员的执法行为进行有效的监督和制约，使有犯罪倾向的人慑于制度和法律的严厉而不敢涉足违法犯罪。目前，行政执法领域权力过于集中，缺乏有效的制约机制。对于某一行政执法机关而言，其部门的最高行政长官就是一言九鼎，说一不二，成为违法犯罪的根源；对于行政执法部门而言，有些权力集中的部门由于管理和监督机制不健全，执掌着面向全区的某一项职权，他们执掌的这些相对集中的权力因缺乏有效的监督制约，在行使过程中很容易走样，不仅诱发了诸多的社会矛盾，而且容易造成在权钱交易过程中，由于有关工作人员不履行或怠于履行职责，导致国有资产的大量流失。
3、与经济利益挂钩的执法管理模式，易成为滋生违法犯罪的温床。
行政执法人员是代表国家行使行政管理权的国家机关工作人员。在现实生活中总有一些地方政府因为人员超编等原因而使一部分行使国家工作人员职能的人员成为"自收自支"人员，这些人员的工资及其他开支均来源于这些部门的收费项目。于是，行政执法单位成了"自负盈亏"的另类"企业"。这些部门为了给部门创收，弥补经费不足不惜以利为本，依钱行政，使监督缺省，一些行政执法人员在完成了经济指标之后，其余本应成为国有资产的款物就通过各种渠道流失，他们私设"小金库"，私分罚没款，贪污行贿。
　　三、预防行政执法人员职务犯罪的对策：
　 1、 加强职业道德教育，提高执法队伍素质。
　　行政执法人员的职业道德和法制观念是依法行政的基础。行政执法队伍庞杂，执法任务繁重，法律政策性强，行政执法机关要树立公正廉洁的形象，使其执法行为高效廉洁，必须提高执法人员的素质。只有从思想教育入手，我们在办案的同时坚持抓犯罪预防工作，通过上法制课、看展览，进行警示教育等活动，增强行政执法人员的责任感，提升正气。 同时通过组织行政执法人员进行政治学习和业务学习，以提高他们的业务素质，按照"依法行政，加强监管，提供服务"的要求去做，促使行政执法机制正常运转，形成良性的行政执法人文环境。
　　2、 公开执法流程，增加执法透明度。
　　执法行为中的暗箱操作，是导致执法违规性和随意性的重要原因。要杜绝暗箱操作，就必须对行政执法的每一部门、每一岗位、每一环节，及内部各部门、各岗位、各环节之间的责任和衔接、协调，都具体清晰的加以规范，并将全部执法流程公示于社会，从而提高执法透明度，使行政执法人员在行使权力过程中，始终处于上级、各部门、社会和群众的监督之下。行政执法部门的政务公开是一项艰巨的事项，许多行政执法部门自恃自己执行的是国家的行政法规，他们视之为“尚方宝剑”，认为无社会监督的必要性。事实上，要促进依法行政，必须进一步加强政务公开，增强行政执法的透明度。要从源头上遏止职务犯罪现象，必须进一步推进政务公开，增加行政执法的透明度。
　　3、完善监督制约机制
　　建立健全一整套规范的群众监督、内部监督、审计监督和检察监督机制是预防行政执法人员职务犯罪的关键。一是加强管理监督，主要是上下级监督和不同职能部门之间的监督，并实行监督连带责任制，对因监督缺失造成职务犯罪发生的，要追究直接责任人员的连带责任；二是加强审计监督，建立经常性的、规范性的对罚没款进行审计监督的制度，及时揭露已发生的罚没款违法违纪问题；三是完善举报监督机制，向社会公布举报电话，实行举报奖励制度，鼓励群众对违法处罚行为的举报。
　　4、树立预防意识，建立预防体系。
　　在加大打击行政执法人员职务犯罪的同时，行政执法机关必须充分认识预防工作的重要性，树立预防意识，建立预防网络，只有这样才能实现"打防结合、标本兼治"的工作目标，达到有效减少和预防行政执法部门职务犯罪发生的效果。行政执法机关必须将预防工作列为日常工作考核目标，作为一项重要工作来抓。通过法制教育、个案预防、堵漏建制等各项预防措施，不断完善管理监督机制，有效降低发案率。

检察机关侦查工作弊端之我见

贵州省金沙县人民检察院：卓英武　　　　

根据我国刑事诉讼法规定，侦查是指专门机关为查清犯罪事实，依照法律规定进行的专门调查活动和有关强制性措施。我国刑事诉讼法将侦查权赋予了检察机关、公安机关和国家安全机关。长期以来，以上机关通过有效行使侦查权，有效地查清犯罪事实，有力地打击了各种刑事犯罪，为维护我国正常的政治、经济和社会秩序，保卫国家安全、保护人民群众生命、财产安全和民主权力作出了巨大贡献。检察机关作为法律监督机关，在多年与贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪作斗争的过程中，积累了大量行之有效的的侦查经验和方法，为有效打出各类职务犯罪起到了积极的作用。但是，随着我国政治，经济形势的发展，特别是97刑事诉讼法修改来，检察机关侦查工作面临着不少的困难和挑战，原有的侦查模式和办案方法也远远跟不上形势需要，虽然各级检察机关进行了大量的探索和研究，但在实际办案中，笔者认为检察机关在侦查工作中有以下问题需得到及时解决和明确，以得于侦查工作的顺利开展，促进反腐败工作的顺利进行。
一、关于立案问题
立案是检察机关侦查活动的启动 和开始。根据刑事诉讼法规定，“有证据证明犯罪事实的发生”，侦查机关即可启动侦查程序。但是，检察机关所管辖的职务犯罪案件与公安机关、国家安全机关所管辖的案件，一般来说其犯罪事实的发生都是显而易见的，往往都是根据犯罪事实去查找作案人。而检察机关（特别是反贪部门）所管辖的职务犯罪案件，其犯罪手段有高度的隐密性，往往都是根据作案人去寻找犯罪手段和犯罪事实，所以，对“有证据证明犯罪事实的发生”问题较难把握。比如：某单位负责人反映单位出纳员用虚假单据提取了本单位公款，从现象上看，有证据证明了这一事实，根据检察机关现有的办案立案标准规定，一是要求有出纳员用虚假单据提取了本单位公款的证据，二是要求虚假单据提取本单位公款达到一定的要数量，也就是要求达到5000元的立案标准；只有满足这样的条件才能立案。在现在的侦查工作中，检察机关立案和撤案都受到一定的考核指标限制，造成了在侦查部门在一些案件上不敢大胆的立案，有的甚至错过了立案的大好机会，一方面使犯罪的人逃脱了法律的惩罚，另一方面广大人民群众对此很有意见，使我们的工作处于被动。
在检察机关，每年上级检察院都要下达立案指标，大部分基层反贪部门为完成上级下达的立案指标，干警们几乎连年都是“超负荷运转”，而查办大发案件所花的精力、警力、物力和时间与查办一些小案是无法相比的，这就可能导致基层反贪部门为完成立案数而放弃大发案件的办理，或案件金额达到大案标准后，放弃深挖余罪现象的发生。在一些基层检察院，为了完成办案指标，还会出现将一些本来可以一案处理的案件分为两案或多案处理，造成司法成本的提高，造成司法资源的浪费。
同时，立案指标的设定也不符合我们党实事求是的指导思想，在一个地方，本来就没有发生这么多案件，你却要求这些检察院完成办案指标，显然是不客观的。应当以是否有案必查为考核标准较为科学。
现在基层检察机关普遍存在着这样的一种认识，由于办案指标的设立，使预防职务犯罪工作同办案对立起来，其原因是预防职务犯罪搞好了，犯罪的人少了，就没有案子可查了，所以对预防职务犯罪不太重视，违背法律的预防宗旨。　
在上级检察机关的考核指标中，还设定了大要案比例考核，这种考核必然导致一些检察院为完成大要案比例，对一些小案查而不立或者就不查，使这些犯罪嫌疑人不能受到法律的惩处。这样既不利于打击犯罪，也不利于司法公正，群众对此很有意见，从而影响检察机关的社会形象，影响干群关系。
二、不诉率、撤案率的限制，会给侦查工作带来诸多不利
如前所述，立案侦查只是侦查机关认为有证据证明犯罪事实的发生，从而对犯罪嫌疑人启动侦查程序，查清案件事实的过程，侦查终结后，针对侦查中所获取的证据对案件依法作出起诉、不起诉、撤案等决定，只要事实清楚、符合法律规定，均属正常现象，但人为地对不诉率、撤案率加以限制，反贪部门为了使不诉率、撤案率不“超标”，在不得以的情况很可能采取“不破不立”的做法去应对，从而影响侦查工作的进行，甚至会造成严重后果。“不破不立”是在初查时必须查清至少有一桩犯罪事实，且证据要求基本达到批捕、起诉标准后才立案侦查，这种现象在基层反贪部门一定程度上还普遍存在，但它带来的后果则是：1、立案前由于不能使用侦查措施，造成侦查措施的“闲置”；2、过早地接触了被调查对象，在突审不成功的情况下，容易导致被调查对象串供、毁证甚至逃跑；、容易提前暴露侦查目的；4、初查时证据收集稍有不充分，会导致初查不成功，浪费案件线索资源；5、部分侦查办案人员会产生急功近利思想，为了尽快破案，在立案前非法使用侦查手段及措施，一方面会导致违法取证，所取证据在法庭上得不到使用，另一方面如对被调查对象采取或变相采取了限制人身自由等措施，而导致办案人员违法犯罪事件的发生。
由于受到不起诉率的限制，在一些基层检察院还会出现将本来应当撤案的案件起诉到法院地，通过一些不正当手段使案件在法院消化，这些现象的存在，不利于维护检察机关的公正形象，不利于司法公正。
三、完善反贪工作考核内容之我见
1、对反贪工作的考核要彻底打破以立案数的多少作为衡量打击力度的观念，建立一套既注重政治效果、又注重社会效果、经济效果和打击效果的科学考核办法，充分检察机关侦查人员的积极性，真正达到打击犯罪，预防犯罪的目的。
2、建立以省地指挥中心为主体，集中调动侦查力量，集中优势兵力，重点查处大要案件和有影响的案件，充分体现检察机关打击职务犯罪的力度；同时还可以使办案工作受到一些人为因素的干扰，从而达到准确有力打击职务犯罪。
3、对基层反贪部门业绩的考核，应以“有案必办、有案必查”为原则，不下达或变相下达立案任务，可根据上级院、同级党委、政府、人大等机关交办的案件线索和举报中心受理的案件线索初查率作为考核的主要内容，所受理的案件线索及初查情况必须报上级业务部门审查监督，以保证办案的政治效果。
4、办案的目的之一就是挽回经济损失，因此强调侦查终结率和挽回经济损失数是体现我们办案经济效果的重要标准，是体现办案的打击力度的重要标准；需要我们在办案中不断挖掘潜力，尽量挽回经济损失，减少国家和人民的经济损失。
5、严格掌握案件的有罪判决率，以移送起诉的案件为基数，而不是以立案数为基数，使一些应当撤案的案件依法撤案，以体现检察办案的严肃性，体现司法公正，以此扩大办案的社会效果。
6、建立大要案件侦查奖励机制，对办理大办案进行个案奖励，提高积极反贪部门办理大要案的积极性，通过大要案的办理，体现检察机关对职务犯罪的打击力度，从而体现检察反腐败的浩大声势。
7、改革现行的检察立案案件的级别管辖制度，以法律规定的标准作为立案的维一标准，从而排除对检察机关对职务犯罪侦查的外部影响因素，促进反腐败工作的顺利开展。