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强迫交易罪认定困难的成因探讨/林竹静

作者:法律资料网 时间:2024-07-12 17:12:08  浏览:9508   来源:法律资料网
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强迫交易罪认定困难的成因探讨

华东政法学院 林竹静


内容提要:强迫交易罪是刑法修订后新增的罪名。由于立法的粗疏,造成本罪和它罪在认定上的困难。文就有关认定本罪及区别本罪和抢劫罪所存在的困惑之处结合案例作了较深入阐述,并作法理分析。
关键词:强迫交易罪、抢劫罪、认定、对价。


强迫交易罪是刑法修订后新增的罪名。指行为人在商品交易中,以暴力、威胁手段强买强卖,强迫他人提供服务或者强迫他人接受服务,情节严重的行为。仅以法条定义来看,似乎不难将本罪和其他犯罪(特别是侵犯财产权利罪中的抢劫罪)区分开来。要构成本罪,必须具备的两个要素为:
一、“商品交易”事实的存在,多表现为强买强卖等。
二、犯罪发生的时间必须在“商品交易中”,“之前”或“之后”均不构成本罪。
但本罪在立法上还是颇有瑕疵的:首先,仅从法条定义并不能将本罪和它罪精确区分。其次,在法定刑设置上和某些类似犯罪相差悬殊,造成某些疑难案件的判决结果畸轻畸重。以区分强迫交易罪和抢劫罪为例,某些案件往往呈现界于强迫交易罪与抢劫罪之间模棱两可的表象,给案件的准确定性带来困难。此外,强迫交易罪和抢劫罪在法定刑上相差悬殊(强迫交易罪的最高法定刑为三年,而犯抢劫罪可判至死刑。)在某些无论是犯罪主观恶性还是客观危害性都相仿甚至相同的案件中,由于法条文义理解的原因,会造成判罚畸轻畸重的现象,极大损害了司法公正。可见,仅从法条文义出发进而分析犯罪构成,在区分本罪与它罪上存在很大的困惑。
困惑一:怎样的“对价”才构成交易。
“对价”是合同法中的概念,在这里仅指为获得商品而支付的货币。构成强迫交易罪必须有交易事实的存在,所谓“交易”即指平等民事主体之间进行商业活动所形成法律关系。其特征有二:一、平等自愿(自愿原则),即商品交易必须是两个平等民事主体的自愿行为。二、支付对价(有偿原则),即买卖双方交易的有偿性,买方必须支付相当于货物或服务价值的价格才能得到预期的货物或服务。构成强迫交易罪即是破坏了商品交易的自愿原则达到法定程度,严重危害了社会主义市场经济秩序;而另一方面,构成强迫交易罪亦要求行为主体必须支付一定的对价,且不能是明显象征性的支付,否则可能构成侵犯财产罪中的某些犯罪。但是究竟怎样的对价才构成交易,进而符合强迫交易罪的构成要件,我们似乎很难有一个泾渭分明的答案,请比照以下三个案例:
案例一①:1998年2月的一天,王某,邵某和胡某三人从路边小摊贩的手中以每包20元的价格花200元买了10包茶叶,他们以每包500元的价格强行推销给某歌舞厅老板付某,付某迫于他们的淫威花1000元买2包。几天后,3人又手持利器,强迫另一饭店老板代某以2万元买下剩余的茶叶。代某称无钱,王某等人即要代某用电话叫其妻子送钱来,代某无奈只得照办,后在王某等人不注意的时候,代某打“110”电话报警。警方及时赶到将王某等人抓捕归案。
案例二②:1997年西南某省某柑桔大县喜获柑桔丰收,个体工商户张某某到该县以每公斤1元的价格收购了柑桔20吨,并经简单的保鲜处理后于1997年12月1日从该县出发运往省城。当晚11时汽车驶到邻县公路的一偏僻处时,农民王某某、李某某、陈某某3人拦下汽车,要求将全车柑桔买下。张某某即下车与三人交谈价格,3被告坚持以每公斤0.5元的价格全部收购,张某某表示不同意,3被告用匕首威胁说:要么卖东西,要么刀见血。王某某还从张某某汽车上翻下5筐柑桔,并将其中的3筐推下山谷,还回头对张某某威胁说:你敢不卖,我们也将你照样推下去。张某某见双方僵持近1个小时仍无行人、汽车经过,最后迫于无奈将柑桔按3被告指定的价格卖给他们,并将其运到他们指定的地点附近卸下。张某某白白损失1万元。次日清晨,张某某向案发地派出所报案。
案例三(本案尚在二审中):张某,赵某为浙江省某县农民,2000年6月以来,其利用国道施工单向通行造成路堵之际,用暴力胁迫手段以每瓶10元的高价(进价为每瓶9角)上车强行兜售矿泉水,几月以来获利逾万。案发之日,张赵两人在强行收取货款后发现水不够卖了,便回去搬水,回来后车已开走。后因乘客报警被抓捕归案。一审法院以张赵两人行为完全符合我国《刑法》第263条所规定的抢劫罪构成要件,且在公共交通工具上实施上述行为,符合抢劫罪加重情节规定,以抢劫罪定性并从重处罚,判处无期徒刑。被告不服,提起上诉。
分析一、二两个案例,我们发现虽然最后案件的定性迥异:一个以破坏市场经济秩序犯罪定性;一个以侵犯财产权的犯罪定性,但两案在犯罪的表现形式上却极其相似。
一、两案当事人实施犯罪均采用买卖的形式。如在案例一中王某等人甚至还花本钱进货。
二、两案当事人实施犯罪均采用暴力威胁手段。案例一中的王某等人手执利器威逼,案例二中的王某等人更以“刀见血”恐吓。
尽管如此,法院还是给出了截然不同的判罚。究其原因,是司法对“交易”的理解。在案例一中,法院认为:该案中王某等人本非茶叶经营者,他们是在路边小摊以20元1包的价格买来茶叶,然后以高于进价数十倍的价格强卖给他人,其目的显然不是通过出售这些茶叶获得利润。(笔者亦认为行为人的目的并不是期望通过商品买卖获得利润,但仅以进货与售出的差价得出上述“显然”结论,而不对行为人犯罪主观方面作进一步深究,似乎理由尚不充分。)这种情况已经完全不具备市场交易的基本形式了,从而不能再称之为“交易”。另外,王某等人手持利器强迫他人以高于市场价格数十倍的价格买下茶叶,已经严重侵犯了公民的财产权利。因而,对王某等人的行为不能以强迫交易罪定罪处罚。其符合抢劫罪构成要件,应以抢劫罪定罪处罚。在案例二中,被告张某等人在途中拦截他人运送柑橘车辆,采取胁迫手段,迫使他人将柑橘以低于正常市场价格一倍的价格买给自己,从中牟取暴利。法院认为,被告人主观上并不想无偿占有他人柑橘,而是想以较低的价格使买卖成交。所付的价格比正常市场价格低一倍,虽然悬殊较大,但还不是实质上的无偿占有。故此,被告人的行为不是抢劫他人柑橘的性质,而是一种强买强卖性质的行为,在主观上以促成商品交易为目的。因而被告人的行为符合强迫买卖罪的主客观要件特征,构成本罪,而不是抢劫罪。
可见,法院在审理此类案件时,案件定性的标准是“是否有交易存在”。对确定有“交易”存在的,定强迫交易罪,如没有“交易”成分则依案件性质定为抢劫罪或其它。而确定“是否有交易存在”的最直接标准则是相对合理的对价。如在高价强买强卖情况中,如果商品价格与其他经营者差别不大,也仍然可以称之为“交易”,其侵犯财产的性质不明显,而主要是侵害了市场秩序和公民的人身权利。而如果价格明显高于市场价格,甚至数十倍于市场价格,其“交易”的成分就不复存在,即该行为侵犯财产权的性质趋于明显,从而侵犯他人财产所有权便成为该行为性质主要方面。然而,这样的定性标准并非是无懈可击的。作为定性标准的行为人支付的对价,其与正常市场价格的偏离是渐变的,而不是段落化的,它可能数倍,亦可能数十倍乃至更高于市场价格。对于极端高于市场价格的对价,我们显然能判断出行为的非交易性质,而更多居中的灰色对价则很难由此判断究竟行为人的目的是完成交易获得利润,还是侵占他人财物。难道存在一个泾渭分明的界限,十倍于市场价格仍可称其为交易,更高于市场价格便可认定为“交易”成分不复存在?
困惑二:“交易进行中”
认定强迫交易罪要求行为的双方处于“交易进行中”。行为人实施犯罪必须在商品交易的进行过程中,行为人必为商品交易双方的一方,其行为目的是为促成交易的完成。仅从文面理解,强迫交易罪要求行为人实施该犯罪行为必为交易进行中是勿庸置疑的,然而现实中可能出现的情况却为立法者始料未及。
案例四(略作删改): 林某与杜某就一批农产品达成购销协议。因杜某携带现金不足,遂让林某将货运至某加工厂后其再付款。后在运输途中,林某得悉该项农产品将会有较大涨幅,遂欲反悔。 杜某不肯,要求林某履行合同或承担违约责任。林某恼羞成怒,手执利刃,以将其杀死威胁杜某答应加付一倍货款或按50%提货,杜某被迫无奈,同意按50%提货。
按通说,林某的行为显然能构成强迫交易罪。理由如下:其一、林某的行为发生在交易进行中。当时,林杜两人虽就农产品达成购销协议,但此时林某尚未付款,货物所有权仍归林某所有没有转移,交易仍在进行中。其二、林某以暴力威胁手段强迫杜某加付货款或按50%提货显然违背了商品交易的自愿原则是性质严重的强买强卖行为,且数额较大,情节恶劣应成立强迫交易罪。
但在司法实务中,也不乏以下的情况:如在案例四中,杜某携带了足够的现金,达成协议后即时货款两清,而林某则义务将货物和杜某送至某加工厂,如途中发生上述相同情况,林某是否仍应以强迫交易罪认定呢?按通说理论分析,这种情况下,林某的行为则构成抢劫罪而非强迫交易罪。因为,林某和杜某货款即时清结,这时应视为买卖商品的交易行为结束,货物的所有权亦由林某转移至杜某,而此后林某所实施的暴力威胁行为自不能视为在“交易进行中”了,而纯粹是“交易完成之后”。此外,因为货物所有权已归杜某所有,杜某显然是这批农产品的所有权人,林某以暴力威胁要求其加付一倍货款或按50%提货显然是对杜某财产所有权的侵犯,且此时已根本不存在对价是否合理问题。而另一方面 ,林某的行为完全符合抢劫罪的构成要件:其一、以当场使用暴力相威胁为手段。其二、当场强行索取他人财物。所以以《刑法》263条规定的抢劫罪定性,在理论上是准确无误的。
现在我们来看林某在两种情况中可能受到的判罚。在情况一,林某至多被判处有期徒刑三年,并处罚金。而在情况二,林某则可能被判处长期徒刑甚至更重。再让我们看一下林某在两种情况中所施行的行为和产生的后果,我们会发生是几乎无二致的。唯一的不同是在案例四第一种情况,林杜两人协议运达后付款;而第二种情况,林杜两人就货物即时清结。而正是这种现实中极易被人忽视的差别影响了案件的定性。但是我们知道,刑法法定刑规定的高低是根据某一犯罪行为的主观恶性和客观危害性综合考虑的,最大限度体现罪、责、刑相一致。如果对相同主观恶性和客观危害性的犯罪规定极其悬殊的刑罚,显然对罪刑均衡是极其不利的。在案例四的两种情况,判罚显然是完全符合形式正义的,也能从形式上体现罪、责、刑相一致。然而,如果有人认为这种至少理论上能自圆其说的判罚尚能忍受,笔者窃以为这是对作为“个体”人的权利的最大藐视。笔者以为,作为刑法目的之一,便是在个案中实现罪刑均衡,使每个具体的犯罪嫌疑人能罚当其罪,刑法的价值应该从个案的公正判决中体现,而决不是仅是理论上的自圆其说。

小结:问题的症结
这种我们所不愿意看到的情况,说到底是由于立法的原因。刑法对犯罪情节的规定对于定罪和量刑都有重大影响,对于实现罪刑均衡事关重大。但由于我国在刑事立法历来奉行宁粗勿细,宁疏勿密的原则,因而刑法在关于强迫交易罪的法定犯罪情节所作的极粗疏的概括远不能涵盖现实的一切可能③。而没有相关司法解释的出台,更使司法实践的定罪量刑难以“罪当其罚,罚当其罪”。罪与罚之间应当有一把公正的比例尺,使得“罪质的一定层次和罪责的一定等级互相对应,在罪刑相适应原则上达到平衡和统一。”④但是可以看到,由于强迫交易罪和包括抢劫罪在内的它罪在犯罪情节上存在太多似是而非的“灰色地界”,使案件定性在艰难抉择中左右徘徊。理智告诉我们,显然不能类比以是否年满18周岁作为死刑适用期限这样断然的标准,以非法所得“利润”和市场正常价格之间比例大小来判断是构成强迫交易罪还是其它。更不应从“所有权归属,进而决定交易是否进行中”,这样理论上看似自圆其说,但无论是交易习惯还是日常习俗都无法让人心悦诚服的纯粹理论分析来区分不同犯罪。笔者认为仅以纯粹理论分析而不对司法实践加以关怀,仅在理论上从犯罪构成要件来区分不同犯罪的办法只是“虚妄的办法”,也是刑法理论对实务的不负责。
再看案例四的两种情况,如果按罪刑法定似乎它们各自符合个罪的犯罪构成,但如果从罪、责、刑一致的角度,很难说情节二比情节一,行为人主观恶性、社会危害性大多少。这种刑法两大基本原则的严重脱节究其竟是立法上的硬伤:立法难穷极一切纷繁芜杂的犯罪现象,不能对界于两罪之间的灰色地界准确得作出非此即彼的判断。应该怎么办?
在实务操作中,我们可能首先想到的就是“疑罪从轻”,但随即我们又会被量刑惊呆了:强迫交易罪的最高法定刑是3年,而抢劫罪法定刑的起算点是3年。就是说如果某行为被认定为抢劫罪是死刑,一旦被改判为强迫交易罪则至多判处三年有期徒刑加罚金!在这种悬殊的刑罚前要疑罪从轻,岂无放纵犯罪之嫌?又谈何容易!也许,这时能作的是在量刑上的接近:“多数被告关心的毋宁说主要是集中在刑罚量定上,这样说也决不会言过其实。”⑤如何作到对强迫交易罪的准确定性,及实现本罪和相关犯罪在量刑上的衔接,以适应现实中犯罪情节的近似,这非常值得探讨。本文权作抛砖引玉。

注 释:
1、苏惠渔 杨兴培主编《刑事疑难案例法理评析》P120-125,法律出版社,2000年10月。
2、蒋勇主编《破坏社会主义市场经济罪》P672-676,法律出版社,2000年4月。
3、相关理论依据详参:陈兴良著《当代中国刑法新视界》P364,中国政法大学出版社,1999年4月。
4、高铭暄主编《新中国刑法的理论与实践》,河北人民出版社,1998年版。
5、[日]曾根感彦:“量刑基准”,载《中日刑事法若干问题人——中日刑事法学术讨论会论
文集》P50,上海人民出版社,1992年版。




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广播电视大学暂行规定

国家教育委员会


广播电视大学暂行规定

1988年5月16日,国家教委


第一章 总 则
第一条 广播电视大学是我国高等教育事业的组成部分。为了加强宏观管理,保证教育质量,促进广播电视大学的发展,制定本规定。
第二条 本规定所称广播电视大学是指中央广播电视大学、地方广播电视大学及其分校、教学管理工作站(以下简称“工作站”)。
第三条 广播电视大学应以“教育必须为社会主义建设服务,社会主义建设必须依靠教育”为办学的指导思想,贯彻国家的教育方针和政策,培养社会主义建设所需要的合格人才,提高劳动者的科学文化水平。
第四条 广播电视大学应加强同普通高等学校、成人高等学校和高等教育自学考试工作机构之间的联系和协作。

第二章 性质与任务
第五条 广播电视大学是采用广播、电视、印刷和视听教材等媒体进行远距离教学的开放性高等学校,是在教学上实行统筹规划、分级办学、分级管理的远距离教育系统。
第六条 广播电视大学的主要任务是:举办以高等专科为主的学历教育,同时,为高等教育自学考试及社会各界的职业技术教育、岗位培训、专业培训、继续教育提供教学服务。

第三章 设置原则
第七条 设置广播电视大学及其分校、工作站,应根据社会主义建设的需要和办学条件的可能,统筹规划,合理布局,处理好发展广播电视教育同发展其他各类高等教育和职业技术教育的关系,讲求办学质量和办学效益。
中央广播电视大学由国家教育委员会设置。
省、自治区、直辖市(计划单列市)广播电视大学由省、自治区、直辖市(计划单列市)设置。
省、自治区所属地区(含地级市,下同)可根据在籍学生人数设置广播电视大学分校。直辖市(计划单列市)所属市区,可根据办学任务及在籍学生人数设置广播电视大学分校或工作站。
县(含县级市,下同)和各级机关、团体、企业、事业单位可根据在籍学生人数及其他类成人教育的需要,统筹设立相应的工作站。
广播电视大学分校及工作站,根据教学管理的需要组建教学班。
省、自治区、直辖市(计划单列市)广播电视大学可举办实验性直属教学班。
第八条 广播电视大学设置专业和课程,应根据社会主义建设的需要,符合通用性强,适应面广、学员视听率高的原则。
广播电视大学高等专科专业,可分别由中央、省、自治区、直辖市(计划单列市)广播电视大学及省、自治区所属地区分校设置。
广播电视大学可按以上原则接受国务院有关部门的委托设置专业和课程。
第九条 广播电视大学可根据人才需求附设中专部。
中专部的专业或课程,可分别由中央、省、自治区、直辖市(计划单列市)广播电视大学及省、自治区所属地区分校设置。

第四章 设置标准
第十条 设置广播电视大学及其分校,应当配备具有较高政治素质和管理能力,达到大学本科毕业文化水平,熟悉远距离教育规律的专职校长和副校长。
省、自治区、直辖市(计划单列市)广播电视大学及其分校应配备一定数量的教学管理人员和专职或兼职从事思想政治工作的人员。
设置工作站,应当配备具有较高的政治素质和管理能力,达到大学专科毕业以上文化水平的专职负责人。
第十一条 设置广播电视大学,须配备与教学任务相适应的合格教师。
广播电视大学的教师须具有与所担任教学工作相适应的学术水平,懂得远距离教育的教学法,并具有编写辅导教材和进行面授辅导的能力。
第十二条 广播电视大学的专任或兼任教师,均须通过任课资格审查,方可担任课程教学,其资格审查和聘任办法,按国家有关规定执行。
广播电视大学每个专业至少应当分别配备具有副教授或相当于副教授以上职务的专任或兼任教师两名,每门课程至少应当分别配备具有讲师或相当于讲师以上职务的专任或兼任主讲教师一名。辅导教师的配备标准按国家有关规定执行。
广播电视大学全国统一开设课程的主讲教师和教材主编应从全国范围内择优聘任。
第十三条 广播电视大学所需的基本建设投资和办学经费,须有稳定的来源和切实的保证。学员人均经常费开支标准和解决办法,应区别不同的办学层次,学科类别及学习年限,按国家或地方人民政府的规定执行。
第十四条 设置广播电视大学,须具有与学校任务和规模相适应的固定校舍、图书资料、仪器设备,有相对稳定(含租用)的教学实习、实验基地。

第五章 审批程序
第十五条 省、自治区、直辖市(计划单列市)广播电视大学的设置和变更,由省、自治区、直辖市(计划单列市)人民政府审核,报国家教育委员会批准;
省、自治区所属地区广播电视大学分校、直辖市(计划单列市)的市区分校或工作站的设置和变更,由所在地教育行政部门报上一级教育行政部门审核,省、自治区、直辖市(计划单列市)人民政府批准,报国家教育委员会备案;
县和各级机关、团体、企业事业单位的广播电视大学工作站的设置和变更,由所在地教育行政部门审核,所在地人民政府批准,报上一级教育行政部门备案。
第十六条 中央广播电视大学设置专业的科类计划和岗位培训、专业培训、继续教育的课程及附设中专部,由国家教育委员会审核批准。
省、自治区、直辖市(计划单列市)广播电视大学及省、自治区所属地区分校设置专科专业和岗位培训、专业培训、继续教育的课程及附设中专部,由省、自治区、直辖市(计划单列市)教育行政部门审核批准,报国家教育委员会备案。
第十七条 国家教育委员会和各级人民政府及有关教育行政部门应在规定职权内,依据本规定第三章和第四章的规定,分别对广播电视大学申请设置或变更学校、专业及课程进行全面审查,并作出是否批准的决定。

第六章 职 责
第十八条 中央广播电视大学的职责:
1.举办全国统一开设的专业科类,制订相应的教学计划和统一开设课程的教学大纲;
2.负责编审统一开设课程的印刷教材,制作视听教材,并出版发行;
3.负责统一开设课程的考试和命题工作;
4.加强师资、技术人员、管理干部培训工作;
5.开展远距离高等教育、教学工作的研究;
6.指导省、自治区、直辖市广播电视大学的教学业务工作。
第十九条 省、自治区、直辖市(计划单列市)广播电视大学的职责:
1.举办面向本省、自治区、直辖市(计划单列市)统一开设的专业,制订相应的教学计划,并组织实施;
2.拟订自行开设课程的教学大纲,编写自行开设课程的印刷教材及教学辅导资料,制作自行开设课程的视听教材;
3.组织中央广播电视大学统一开设课程的考试及评卷,负责自开课程的考试和命题等工作;
4.根据教育行政部门的有关规定,制定教学、教务、考务、学籍等管理细则,并组织实施。负责录取新生,颁发毕业证书、单科证书、结业证书;
5.培训师资,开展教学研究,总结交流办学、教学经验;
6.指导广播电视大学分校和工作站的教学业务工作;
7.指导学生思想政治工作。
第二十条 广播电视大学分校和直辖市(计划单列市)的市区广播电视大学分校或工作站的职责:
1.按照中央、省、自治区、直辖市(计划单列市)广播电视大学的教学计划,组织听课、辅导、答疑、批改作业、考试、考核、实验、实习、毕业作业(论文)等教学活动;
2.贯彻执行上级教育行政部门颁发的关于教学、教务、考务、学籍管理等规章制度和省、自治区、直辖市(计划单列市)广播电视大学制定的相应的管理细则;
3.负责所属工作站、教学班的组建和教学管理;
4.对学生进行思想政治教育;
5.颁发结业证书;
6.省、自治区所属地区分校须负责面向本地区自办的专科专业及其他层次教育的教学和管理工作。
第二十一条 广播电视大学工作站的职责:
1.聘请辅导教师和非学历教育自开课程的任课教师;
2.负责各教学环节的组织工作和教学班的各项管理工作;
3.做好学生的思想政治工作。

第七章 教 学
第二十二条 广播电视大学面向全社会实施开放教学。采取视听、自学、函授、面授辅导相结合的教学形式。以视听和自学为主。
第二十三条 广播电视大学的教学过程采用全国统一开设课程和地方自行开设课程相结合,以全国统一开设课程为主的方式。
第二十四条 广播电视大学举办的学历教育,学员须通过国家规定的入学考试,方能取得学籍。学籍管理办法由国家教育委员会另行制定。
第二十五条 广播电视大学举办的学历教育实行学分制和学年制,并逐步向完全的学分制过渡。
实行学年制,应根据全日学习或业余学习和学科类别的需要确定学制。
实行学分制,应根据学科类别的需要,确定各门课程的学分。适当缩短或延长学员的学习年限。
第二十六条 广播电视大学应按照国家有关规定,与各类高等教育和中等职业技术教育联合办学。在相同层次、专业范围内逐步实行广播电视大学和其他类成人教育相互承认学分或成绩的办法。

第八章 管理体制
第二十七条 中央广播电视大学为国家教育委员会直属高等学校,接受国家教育委员会的领导和管理。
第二十八条 省、自治区、直辖市(计划单列市)广播电视大学为省、自治区、直辖市(计划单列市)人民政府所属高等学校,接受同级人民政府的领导和教育行政部门的管理。教学业务接受中央广播电视大学的指导。
第二十九条 省、自治区所属地区广播电视大学分校、直辖市(计划单列市)的市区广播电视大学分校或工作站,行政上接受同级人民政府的领导和教育行政部门的管理,教学业务接受省、自治区、直辖市(计划单列市)广播电视大学的指导和管理。
第三十条 县或各级机关、团体、企业事业单位的广播电视大学工作站及其教学班,接受县人民政府或本单位领导,接受所在地教育行政部门的管理。教学业务接受隶属的广播电视大学及其分校的指导和管理。

第九章 附 则
第三十一条 国家教育委员会和地方各级教育行政部门依照本规定,分别负责对广播电视大学进行检查、考核,凡不符合本规定的,须予以整顿。整顿办法由国家教育委员会另行制定。
第三十二条 本规定施行前的有关规定,凡与本规定相抵触的,以本规定为准。
第三十三条 本规定由国家教育委员会负责解释。
第三十四条 本规定自发布之日起施行。


公安部关于加强公安法制建设的决定

公安部


公安部关于加强公安法制建设的决定

(2000年6月3日)

改革开放以来,公安法制建设紧随国家民主法制建设的步伐,取得了显著的成绩。公安法制工作越来越受到重视,公安法规体系基本形成,公安工作的主要方面已经做到了有法可依,广大民警的法制观念和法律素质普遍增强,执法监督机制日益完善,公安队伍的整体执法水平明显提高。随着社会主义市场经济的全面发展,公安机关维护社会政治稳定和治安稳定的任务日趋繁重,一些新制定和修改的法律、法规对公安机关行使职权作出了更为具体、明确的规定,来自各方面的监督越来越多,特别是依法治国方略的实施,对公安机关和广大民警的执法活动提出了更高、更严格的要求。为了深入贯彻依法治国方略,全面提高公安队伍的整体执法水平,保障严格公正文明执法,必须全面加强公安法制建设。特作如下决定:

一、公安法制建设的指导思想、任务和目标

(一)公安法制建设的指导思想:以邓小平理论为指导,按照依法治国,建设社会主义法治国家的总体目标和要求,坚持对法律负责与对党、对国家、对人民负责的一致性,确保公安机关和广大民警严格公正文明执法,全面加强公安法制建设。

(二)公安法制建设的任务和目标:适应公安工作和队伍建设的实际需要,加强立法工作,到2005年,建立起完善的公安法规体系;切实加强执法工作,使公安队伍的整体执法水平和依法办事的能力有明显提高;进一步健全执法制度,建立起完善的执法监督机制,确保严格公正文明执法,保障警令畅通;加强法制教育,使法制培训经常化、制度化,进一步增强全体民警特别是各级领导的法制观念和法律素质,全面实现公安工作和队伍建设的规范化、制度化和法制化。

二、提高立法质量,加快立法进程,建立科学、完善的公安法规体系

(三)公安立法工作要按照党的十五大提出的“加强立法工作,提高立法质量,到2010年形成有中国特色的社会主义法律体系”的总体要求,在保障立法质量的前提下,加快立法进程,争取到2005年建成以人民警察法为主体,以公安刑事法规、治安保卫法规、公安行政管理法规、公安组织人事法规、警务保障法规、监督法规和国际警务合作法规为主要门类,由公安法律、法规、规章和地方性公安法规、规章组成的比较完善的公安法规体系,基本上实现公安工作和队伍建设都有法可依、有章可循,把各项公安工作和队伍建设全面纳入法制轨道。

(四)当前公安立法工作的重点是制定和完善与人民警察法相配套的法规,特别是组织人事管理、警务保障、执法程序等方面的法律、法规和规章。力争用三年左右的时间,完成公安机关组织条例、治安管理处罚法、道路交通管理法等法律、法规的起草和修订工作。

(五)公安立法要从实际需要出发,以宪法和法律为依据,遵循立法法的规定,符合国家改革、发展和稳定的决策,贯彻公开、公正、便民、利民的原则,坚持教育与处罚相结合,保护公民、法人和其他组织的合法权益。加强对公安法律、法规、规章和其他规范性文件的清理、修改和废止工作。地方公安法规、规章不得与国家法律和行政法规相抵触,防止和杜绝地方保护主义和部门保护主义。严格执行法规、规章上报备案制度。

三、健全执法制度,完善执法监督机制,加大执法监督力度,保障严格公正文明执法

(六)制定和完善执法制度,落实执法责任。各级公安机关要根据法律、法规和规章的规定,制定和完善各项执法制度。针对公安执法中容易发生问题的方面和环节,制定和完善明确的、操作性强的执法制度和程序规范,减少执法工作中的随意性。要把执法工作的职责、权限落实到各警种和各执法岗位,实现各项执法工作权责明确,责任到人。各级公安机关的行政首长是本级公安机关执法的第一责任人,对执法活动负总责;分管领导对分管业务部门的执法活动负责;各业务部门负责人对本部门执法活动负责;民警对自己岗位的执法活动负责。各级公安机关和全体民警都要严格执行各项执法制度,落实执法责任,使各项执法工作进一步规范化。

(七)健全执法检查制度,加强执法检查工作。各级公安机关每年都要结合实际,针对本地执法中的突出问题,确定执法检查的重点,认真解决一两个突出问题,可以采取全面检查、专项检查、专案调查等多种方式,杜绝形式主义,同时注意发现深层次、普遍性、倾向性的执法问题。用三年左右的时间,在解决刑讯逼供、超期羁押、滥用强制措施以及乱罚款、乱收费、乱扣押等群众反映强烈的突出执法问题上取得明显成效。要及时总结执法检查工作中的经验和有效做法,使执法检查工作规范化、制度化。

(八)建立健全执法质量考核评议制度。各级公安机关要研究制定执法质量考核评议办法,并认真组织实施。考核评议的重点在县级公安机关和一线执法单位。各执法单位要建立健全执法档案,作为检查和考核评议执法情况的重要材料。上级公安机关对下级公安机关、本级公安机关对所属执法单位每年至少进行一次执法质量考核评议,考核评议的结果要作为衡量各执法单位工作成效的重要指标。对执法质量好的给予表彰和奖励,对执法质量差的,通报批评,限期整改,对严重不符合执法质量要求的,要追究有关领导和直接责任人的执法责任。

(九)加强案件审核工作。各级公安机关要按照《公安机关内部执法监督工作规定》,对疑难、有分歧、易出问题和各级公安机关决定需要专门监督的案件,进行案件审核,保障和提高案件质量。

(十)加强行政复议、行政诉讼和国家赔偿工作。各级公安机关要严格执行行政复议法,建立健全行政复议机构,理顺工作体制,完善相关制度,及时纠正各种执法偏差和错误,促进行政复议工作规范化。要按照行政诉讼法的要求,认真做好行政诉讼案件的出庭应诉工作,促进和维护公安机关依法行使职权。要严格执行国家赔偿法,加大对国家赔偿工作的指导、监督力度,重点解决对赔偿案件不依法确认、不依法赔偿等突出问题,切实保护当事人的合法权益。

(十一)充分发挥内部执法监督机构的职能作用。各级公安机关要根据人民警察法、公安机关督察条例、公安机关内部执法监督工作规定等有关规定,明确各执法监督部门的职责,理顺工作关系,发挥各监督部门的职能作用,形成监督合力。各级公安机关法制部门作为内部执法监督工作的主管部门,在本级公安机关领导下,负责组织、实施、协调和指导执法监督工作。警务督察部门负责对公安机关及其人民警察依法行使职权和遵守纪律的情况进行现场督察。法制、督察、监察和人事部门以及各业务部门要按照分工,各司其职,互相配合,切实抓好《公安机关人民警察执法过错责任追究规定》和《公安机关追究领导责任暂行规定》的贯彻落实。

(十二)加强上级公安机关对下级公安机关的执法监督工作。上级公安机关要通过执法检查、执法考核评议、查处重大执法过错等多种方式和途径,加强对下级公安机关执法活动的指导、监督、检查。下级公安机关对上级公安机关的决定和命令,必须执行,并上报执行结果。下级公安机关认为上级公安机关的决定和命令有错误的,可以按照规定提出意见,但不得中止或者改变决定和命令的执行;提出的意见不被采纳时,必须服从上级的决定和命令;执行决定和命令的后果由作出决定和命令的上级负责。不按规定执行上级的决定和命令的,要追究有关领导的责任。

(十三)实行警务公开制度,强化外部监督。各级公安机关要把警务公开作为一项制度长期坚持下去。在法律允许的范围内,公开执法依据、执法权限、执法程序和执法结果,不断增强执法工作的透明度。要建立特邀监督员制度、警民联系制度、执法办案回告制度、案件回访制度和领导公开接访等制度。完善外部监督机制,不断畅通外部监督渠道,自觉接受人大、政协、检察院、法院、人民群众和新闻舆论的广泛监督。要认真对待人民群众的批评、投诉、申诉、控告和举报,切实解决问题,取信于民。

四、加强公安法制培训,全面提高公安队伍的整体法律素质

(十四)建立和完善法制培训制度。各级公安机关要有计划、有步骤、有针对性地组织民警进行多种形式的法律学习和培训。在各种业务培训中,都应当有法律课程,保证民警的法律素质与其承担的执法任务相适应。要针对不同部门、警种和执法岗位的实际需要,实行民警执法资格考试制度。要进一步提高民警的法制观念,增强服务意识、诉讼意识、证据意识、程序意识、监督意识和人权意识,养成自觉守法、严格依法办事的习惯。

(十五)各级公安机关在选拔、任用领导干部时,必须严格按照人民警察法和《中共中央关于进一步加强政法干部队伍建设的决定》(中发[1999]6号)等文件的要求,把具有较强的法制观念和执法能力作为一条重要标准。各级公安机关的领导干部必须全面了解掌握与公安工作相关的法律、法规,增强法制观念,转变领导方式,学会并善于运用法律手段组织开展各项公安工作。

(十六)加强公安法制宣传和警察法学理论研究。各级公安机关要大力加强公安法制宣传,使人民群众更加理解、支持和配合公安工作。积极开展法制调研和警察法学理论研究,掌握公安执法活动的特点和规律,不断探索加强执法工作的新路子、新举措,注意发现普遍性、倾向性的执法问题,及时提出对策,用科学的理论指导执法活动。

五、加强公安法制队伍建设,充分发挥法制部门的职能作用

(十七)公安法制机构是法制工作的综合职能部门,是内部执法监督工作的主管部门,还承担着办理劳动教养审批案件、行政复议案件、行政诉讼案件、国家赔偿案件等繁重执法办案任务,在本级公安机关的领导和上级公安机关法制部门的指导下,对公安法制工作组织规划、指导协调、监督检查。主要职责是:研究有关公安工作的方针、政策,制定公安法制工作总体规划;组织、协调起草公安法律、法规、规章和其他规范性文件;负责公安机关应用法律、法规的解释和咨询工作;负责规范性文件法律审核工作;组织开展案件审核、执法检查、考核评议、专项调查、专案调查、执法过错责任追究等内部执法监督工作;组织、指导、办理行政复议、听证、诉讼和国家赔偿工作;指导、承办劳动教养、少年收容教养案件的审批工作;组织开展法制培训工作;参与刑事司法协助、引渡条约、国际警务合作和重大涉外案件处置等法律事务;研究执法中的问题和对策;各级公安机关决定由法制部门承担的其他工作。

(十八)加强公安法制队伍建设。各级公安机关要努力造就一支政治坚定、业务精通、廉洁高效的公安法制队伍。县级以上公安机关必须建立专门的法制机构,各业务部门可以根据需要设立法制机构或者专职、兼职法制员,基层科、所、队应当设有专职或者兼职的法制员。要在机构改革和队伍建设中加强法制机构建设,彻底改变一些地方法制机构人员少、素质差,仅有一两个人应付工作、支撑门面的状况。要配齐配强法制部门的领导班子,选调一批既熟悉公安业务又精通法律的优秀民警充实法制部门,调整不适合从事法制工作的人员,使法制机构的设置和人员配备同本地区、本部门的法制工作任务相适应。要从经费、装备、办公设施等方面予以保障,为法制部门解决实际困难。加大法制工作的科技含量,把法制工作纳入“金盾工程”,充分运用现代科技手段,提高对执法情况的统计、分析和监督能力,县级以上公安机关必须建立法规信息、资料库,为公安机关和广大民警完成各项工作任务提供法律服务和保障。

(十九)各级公安机关的法制部门要坚持为中心工作服务、为领导决策服务、为执法工作服务,立足本职,坚持原则,敢于监督、纠正各种执法过错,依法保护民警的合法权益,为执法工作提供法律服务,保障各项公安工作的顺利完成。从事法制工作的民警要以高度的政治责任感、使命感和过硬的业务素质,努力使自己成为公安机关的法律专家。

六、提高认识,切实加强对公安法制工作的领导

(二十)公安法制工作是公安工作的基石,是一项全局性的工作。各级公安机关要把加强公安法制建设作为“一把手”工程,切实列入重要议事日程,努力开创公安法制建设的新局面。各级公安机关、各部门、各警种在部署、检查、总结公安工作时,要把公安法制建设作为一项重要内容,加强对公安法制建设的总体规划和指导,使全国公安法制建设协调发展、整体推进。

(二十一)加强公安法制建设是一项长期的、根本性的战略任务。各省、自治区、直辖市公安厅、局和各专门公安机关要根据本决定的要求,结合实际,采取有效措施,全面加强公安法制建设,逐步实现各项公安工作和队伍建设的规范化、制度化和法制化。








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