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再论人格权的独立成编/王利明

作者:法律资料网 时间:2024-07-03 20:29:01  浏览:8909   来源:法律资料网
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再论人格权的独立成编

王利明 中国人民大学法学院 教授 博士生导师


在社会主义法律体系形成之后,我国的立法工作进入一个新的阶段,民法典的制定已成为立法工作的重心。但是,在民法典的制定过程中,对于人格权是否应独立成编的问题,仍然存在争议。笔者曾经在多年前呼吁在民法典中将人格权独立成编,[1]但关于人格权独立成编的理由,尚有一些余论,在此提出以供讨论和参考。

一、人格权独立成编符合民法注重人文关怀的发展趋势

迄今为止,有关我国人格权独立成编的讨论主要集中于民法的外在体系层面。例如,苏永钦教授曾经从“形式方面的六项规则”和“实体方面的六项规则”对人格权独立成编的必要性提出了质疑。[2]但是,其讨论分析主要聚焦于形式美感,对于价值层面的意义并未作充分的分析。笔者认为,对这一问题的讨论,形式层面的分析固然需要,但价值考量更为重要。

笔者认为,民法价值体系的发展为人格权独立成编提供了坚实的基础。在传统民事权利体系中不存在与财产权等量齐观的独立人格权,民事权利仍然是以财产权为核心进行构建的。在这样的体系下,其核心价值是意思自治,强调交易的自由、财产的支配和个人的责任。但是,20世纪的两次世界大战使人们深感人权被侵害的切肤之痛,因此在第一次世界大战尤其是第二次世界大战以后人权运动获得了蓬勃发展,从而极大地促进了人格权制度的迅速发展,对人格尊严、人的保护也提到了一个更高的层次。例如,《德国基本法》将人格尊严保护规定为法律的基本原则,并通过“一般人格权”等法律技术,对民法上的争议发挥间接乃至直接的影响。此后,以人格尊严保护为内容的判例大量产生。法国于1970年7月17日颁布法令,在其民法典第9条中规定:“任何人均享有私生活受到尊重的权利”。其他国家也相继通过法典化乃至再法典化的过程或者通过判例的发展,强化对人格权的保护。尤其应当指出的是,民法逐渐确立了保护生命健康、人格尊严的价值优越于意思自治的价值取向,如禁止从事有损于人格尊严的支配行为,达成免除人身伤害责任的合意无效,等等。在此观念下,两大法系基本上已经就强化保护人格权达成初步的共识。随着对人权保护的强化,人们越来越重视精神权利的价值,重视个人感情和感受之于人存在的价值,重视精神创伤、精神痛苦对人格利益的损害。[3]因此,在当代民法中,人格权的地位已经越来越凸显,形成了与财产权相对立的权利体系和制度,并相较而言更加重要。这种发展趋势“对整个民法的体系正在产生重大影响,并引起民法学者对重新构建民法体系加以反思”。[4]

在当代民法中,价值体系已经呈现出多元发展的趋势,其中最明显的表现是意思自治受到限制;与此相对,人文关怀在价值体系中日益凸显其重要性,并且代表了未来民法的发展趋势。从我国未来民法典所肩负的使命来看,其应当以人文关怀作为构建民法典的价值基础,将人的尊严和自由作为与意思自治同样重要的价值,并贯彻在民法的制度和体系之中。在规范财产权利和财产流转时,除了要维持既有的财产权体系之外,还应增加独立成编的人格权制度和侵权责任制度,以弘扬人文关怀精神。在民法典中,人文关怀精神的引入在民法体系方面的体现,首先就表现在应当将人格权单独作为民法典的一编。因为在整个民法之中,最直接最充分地体现对人的尊重和保护的,正是人格权法。换言之,人格权独立成编,在价值层面上的意义就是要弘扬民法的人文关怀精神,充分体现民法对人的高度尊重、关怀和保护。

通过人格权独立成编弘扬民法人文关怀的基本价值,具有十分重要的现实意义。众所周知,在中国几千年的封建社会,个人人格、人权不受尊重,人格尊严长期受压抑。新中国成立以后,伴随着人民当家作主制度的建立,公民个人的政治地位获得尊重,但几千年的封建传统仍然没有从根本上得以消除,以至于在“文化大革命”期间,对人性的摧残和人格的忽视都达到了无以复加的地步。党的十一届三中全会以后,中央拨乱反正,社会主义民主和法治建设不断加强。与此同时,对人权的保护也不断强化。随着《中华人民共和国民法通则》(以下简称《民法通则》)对人身权第一次在法律上进行全面的确认和保护,人权保护条款被写入宪法,一些保护弱势群体的特别法(未成年人保护法、残疾人权益保障法等)的颁布,中国在人权保护上进入了一个新时期。在我国已成为世界第二大经济体、物质财富有相当的积累、人民生活有明显改善的情况下,“我国民事立法不仅需要为市场经济奠定基本框架和规则,还要承担人文关怀这一更高目标”,[5]实现人的全面发展。在物质财富增长的同时,精神生活上的需求也同样要得以尊重。人格权独立成编,对于进一步全面确认和保护人格权并赋予民事主体以排斥他人非法干涉和侵害的效力,使个人能够据此同一切“轻视人、蔑视人,使人不成其为人”的违法行为作斗争,必将产生巨大的宣示效应。更重要的是,设立独立的人格权编能够切实地在价值层面上体现对人的关爱、人的保护和人的尊重,为最终实现人的全面发展提供制度支持,也为我国长治久安、人民生活幸福美满提供保障。

应当看到,形式美感固然是必要的,但其重要性与价值层面的重大意义相比仍然应退居其次。根据哲学上“内容决定形式”的一般理论,人格权在民法典中的体例编排属于形式问题,此种形式是由人格权法所应当规定的内容所决定的。也就是说,形式的编排不能影响到人格权制度内容的表达。民法典体系的设定应重点考虑价值上的妥当性和各项民事法律制度间的逻辑性,而不应完全只注重形式上的美感。只有在处理好重大的价值问题后,才应考虑民法典的形式美问题。换言之,就价值妥当性与形式美感的关系而言,首要考虑的是正确的价值取向,这也是我们构建民法典体系和内容的出发点。

二、人格权独立成编符合民事权利体系的发展需要

民事权利体系的构建是法治建设的重心。法治的核心就是规范公权,保障私权。完整的私权体系,是一个社会法治建设的重心所在。但是,民事权利体系并不是封闭的,而是开放的、与时俱进的。从民事权利的发展趋势来看,其最重要的表现就是人格权的发展。这具体表现在以下几点:(1)隐私权。隐私权经历了从无到有的发展,目前已成为各项人格权中的核心性权利之一。甚至在美国等国家,隐私权已被提升为宪法性权利。最近一百多年来,隐私权的内涵和外延不断扩张。法国1970年修改其民法典,隐私权被纳入民法典作为第9条加以规定,“任何人均享有私生活受到尊重的权利”遂成为一项基本法律原则。德国法官则根据《德国基本法》所确立的“人格尊严不受侵犯”原则发展出了一般人格权,将维护人的尊严和人格自由发展的价值体现在私法之中。[6]从1968年到1978年,美国联邦和一些州也制定了相应的法律法规来强化对隐私的保护。[7](2)自主决定权。个人自主决定日益成为独立的民事权利。自主决定就是指个人选择自己的生活方式、决定自己的私人事务等方面的自由。民事主体受欺诈、胁迫时,可根据自主决定权直接获得侵权责任法上的救济。[8](3)公开权。公开权(publicity rights)又称为形象权,指公民对自己的姓名、肖像、角色、声音、姿态以及图像、卡通人物形象等因素所享有的进行商业利用和保护的权利。对于公开权究竟属于知识产权还是人格权,学界目前仍然存有争议。[9]但不可否认的是,其与人格利益有密切的联系,因此也可以部分地适用人格权法的相应规则加以调整。(4)个人信息资料权(personal datarights)。个人信息资料的内容与隐私权虽然有所联系,但也有重要区别。其是指与特定个人相关联的反映个体特征的具有可识别性的符号系统,包括个人出生、身份、工作、家庭、财产、健康等各方面信息的资料。在这一概念的用语上,欧美之间存有分歧:美国人用侵犯隐私概括在互联网中泄露他人信息的行为,而欧洲学者则倾向于适用信息保护规则。[10]从这个意义上看,个人信息资料权有独立的权利内涵,可以成为一项人格权。[11]当然,作为一种人格权,个人信息资料的保护方式与传统人格权也有所区别。个人信息资料保护的重心在于限制对个人信息资料的搜集和利用。

人格权是现代社会最容易受到侵害的权利。随着高科技的发展,如针孔摄像机、远程摄像机、微型录音设备、微型窃听器、高倍望远镜、卫星定位技术的出现,过去科幻小说中所言的在苍蝇上捆绑录音、录像设备的技术在今天已成为现实。个人隐私无处遁身,并且正受到前所未有的威胁。为了公共安全和公共利益,需要在公共道路、公共空间等地方设置监视、监控设备,由此也带来了如何区分个人隐私与公权力之间界限的难题。互联网的发展使我们进入了一个全新的信息时代,博客、微博的发展使信息传播进入了全新的时代。据统计,目前已有5亿网民、4 000万个博客,在一些博客中确实存在着披露隐私、毁损名誉等内容。“人肉搜索”的司空见惯,使得每一寸角落都被置于公众视野之中。基因、生物技术的发展以及试管婴儿等科技对生命、身体、健康等人格权提出了新的挑战,民事权利尤其是人格权受到侵害的可能性不断增大,后果也较以往更为严重。可以说,在高科技给人类的发展带来巨大便利的同时,也对民事权利特别是人格权的保护带来了巨大挑战。如何有效保护人格权益,是当代法律制度面临的新课题。法律的发展,应当主动回应这些经济、社会需求,而不是固守既有规则,回避这些问题。作为保护民事权利的基本法律,民法在此方面应主动承担其应有的责任。只有在民法典中将人格权独立成编,才能使人格权法具有宽裕的空间展示其全部内容,使其保留继续发展的空间,这样也才能适应现代社会对于人权观念以及人格权制度发展的需要。[12]

从民事权利体系的发展趋势来看,一方面新型民事权利大多产生、发展于人格权领域,人格权成为民事权利体系最重要的增长点;另一方面,在人格权类型中,有关权利如隐私权等在整个民事权利体系中的地位也日益上升。有鉴于此,在以民事权利为核心构建民法体系的背景下,便有必要通过适当的制度调整乃至体系调整来回应民事权利体系的发展变化,修正既有的体系框架,以最大限度地回应现实需求,同时为法律未来的进一步发展奠定良好的制度和体系基础。正是因为一些新型人格权不断产生以及其在民法中的重要性日益凸显,人格权独立成编越来越有合理性。可以说,在民法典中建立全面、完善、独立的人格权制度,以实现《中华人民共和国宪法》第33条第3款规定的“国家尊重和保障人权”目标,是时代发展的需要,是我们这个深受数千年封建专制之苦的民族的现实需要,而将人格权制度有机和谐地融入民法典正是新时代赋予中国民法学者的难得机遇。

还需要指出的是,人格权独立成编也是民法以权利为核心构建民法典传统的自然演进。例如,根据法国民法理论,民法典和民法学理论的基本内容都是围绕主观权利展开的。[13]日本民法学者松尾弘教授认为,近代民法典的体系就是权利体系。[14]而日本民法体系就是根据“以权利为中心”思想而构建的。其实潘德克顿体系在民法典的分则部分也是以权利的区分为标准展开的。在现有体系下,既然物权、债权、继承权能够独立成编,在人格权经历了长足的发展壮大后,以独立成编的方式将其纳入到现有体系中来,恰恰是符合民法典“以权利为中心”进行体系编排的思想理念的,而不是对这一理念的背离。从这个意义上说,人格权独立成编不仅回应了现实需要,而且也能够与既有体系完美结合并使既有体系更加完善。

三、人格权独立成编与民法总则的制定并不矛盾

在民法典的下一阶段制定过程中,应尽快进行民法总则(总则编)的立法工作,但民法总则的制定与人格权法必须协调一致。有些学者担心,离开了人格权,民法总则将不完整;或认为人格权与人格制度不可分离,因此应在民法总则中对人格权加以规定,以凸显其应有的重要价值,体现其与作为民事主体的人的不可分离性。[15]这种看法虽然不无道理,但其在以下几个方面仍然值得商榷。

应当看到,突出人格权的重要性,并不必然意味着应将其放在民法总则之中。无论怎样,虽然其与主体密切关联,但人格权毕竟还是一种权利。正是基于此,《中华人民共和国侵权责任法》(以下简称《侵权责任法》)才将其作为一种独立的权利而加以保护。人格权虽然与人格有密切联系,但人格权是以人格尊严、人格独立和人格平等为基本价值理念,而且人格权的行使也有助于主体制度的完善。认为人格与人格权不可分离、人格权应该为主体制度所涵盖的观点至少在理论上存在以下缺陷:(1)此种观点未能将权利与主体资格在法律上作出区分;(2)此种观点未能解释人格利益是否能够作为权利并应当受到侵权责任法的保护。[16]事实上,人格和人格权是两个不同的概念,人格权和作为主体资格的人格不是同一概念。正如日本民法学家星野英一教授所言:“人格不仅仅是指法律主体地位,在另外一个层面,还包括了人格利益。”[17]

笔者认为,人格权应当与主体制度相分离,作为民事权利的一种类型而在分则中加以规定。其原因在于:(1)从人格权作为一项独立权利的角度来看,人格权独立成编更合乎民法典“总—分”体例的做法,应将其放在分则中独立地加以规定,而不是放在总则编。相反,传统总则编中的相关制度如时效、法律行为等也同样适用于人格权制度;若将其放在总则编,则会产生体系上的冲突。而且,将人格权放在总则编中与法律行为的一般规范、代理制度、时效制度等一起规定,反而会降低其事实上的重要性。(2)主体制度无法调整生命、健康、名誉、肖像、隐私等各种具体的人格关系,具体的人格关系只能通过人格权制度予以调整。(3)人格权要受到侵权责任法的保护,就必须使这种权利与主体资格相分离。人格利益如果不能形成独立的权利而仍然为主体资格的一部分,则一旦受到侵害,侵权责任法就不能予以保护,受害人遭受的损害就不能得到补救,因此人格权受到保护的前提是其必须与人格相分离。主体资格本身只是强调了一种人格的平等和作为民事主体的能力,其本身不涉及人格被侵害的问题。某人实施了侵权行为,对他人的人格利益造成侵害,进而产生了侵害人格权的责任,这些显然也不是主体制度所能解决的问题。人格权受到某种限制或克减并不会影响权利人的主体资格,只会影响民事主体的具体人身利益而已。[18](4)如果将人格权在主体制度中作出规定,在立法技术上也存在问题。[19]人格权法与主体制度相分离而在分则中加以规定,此种立法体例有利于与侵权责任法的衔接。因为首先列举各项权利,在权利被侵害之后再设计有关的救济措施,也是逻辑上比较周延的做法。而将人格权置于民法总则中加以规定,容易与侵权责任法脱节。(5)当代民法典本身应有的逻辑结构决定了人格权法必然以独立的形式出现于民法典之中。人、物、家庭是民法典赖以立足的最基本的支柱。现有民事主体制度的主要内容为民事权利能力和民事行为能力制度,解决的仅仅是享有民事权利的资格和条件。而民事权利的基本范畴,就包括财产权和人身权两大部分。在作为财产权的物权和债权都分别独立成编的前提下,很难理解人格权为什么不能独立成编。

在未来民法典法总则编的构建中如何处理好主体制度与人格权的关系,值得认真思考。原则上具体人格权的确认及其类型等规定,不应在总则编中加以规定。[20]然而比较复杂的问题是,涉及公民姓名、生命健康、身体等的人格权具有突出的固有性,与主体的确难以分割,其究竟应在人格权法还是在总则编中也有所规定,确实是一个难题。笔者认为,《民法通则》的立法设计其实已经表明了人格权与主体分别加以规定的传统。实践证明,这是一个可行的做法。至于法人的名称、名誉等人格权,原则上应当由人格权法加以规定。从法律上说,对于法人是否有人格权的问题,迄今为止仍然存在争议,但《民法通则》宣示了法人的人格权,而且司法实践中对此也有所保护,这已经表明了法律对法人人格权的肯定。虽然从救济方式上,法人人格权不适用精神损害赔偿等救济形式,但人格权保护的其他方法对其仍然是适用的。

四、独立成编的人格权法并不与《侵权责任法》相冲突

《侵权责任法》已经颁行并将成为未来民法典独立一编的现实,对人格权独立成编必然产生一定的影响。我国民法学界担忧的是,《侵权责任法》已经在相关法条中规定了大量人格权保护的救济规则,如《侵权责任法》第2条在全面列举所保护的权利范围时,共列举了18项权利,其中近半数被列举的权利是人格权;尤其是《侵权责任法》第15条规定了8种侵权救济方式,这些救济方式都可以适用于人格权的侵害;《侵权责任法》第22条规定的精神损害赔偿也同样可适用于人格权的侵害。在人格权已经纳入侵权责任法的保护范围后,似乎就没有太大必要单独规定人格权。笔者认为,此种看法虽然不无道理,但值得商榷。

应当看到,《侵权责任法》为强化对受害人的救济,突破了传统民法将侵权救济限制在损害赔偿的模式,采用多种方式对受害人加以救济。这不仅是我国长期以来司法经验的总结,也是我国法律保护受害人的需要,具有中国特色。但是,这并不意味着《侵权责任法》即可完全替代人格权法。这是因为,根据《侵权责任法》第2条的规定,我国侵权责任法保护的范围是非常宽泛的,不仅包括人格权,还包括诸如物权、知识产权等绝对权。然而,这并不是说我们没有必要再在侵权责任法外就各项绝对权的具体内容加以规定。恰恰相反,若不对各项绝对权的具体内容加以详细规定而徒有侵权救济规则,就无法准确而全面地保护这些权利。实际上,无论是物权、知识产权还是其他类型的绝对权,在侵权责任法之外,都有更为详尽的法律规则对其具体内容作出规定。这一逻辑同样适用于人格权。当然,人格权法的规定,与诸如物权、知识产权法的规定,在侧重上可能有所区别。总之,在很大程度上,侵权责任法只是权利保护和救济的制度之一,无法替代人格权法上的其他制度。具体来说,这可以从如下四个方面加以分析。

1.从权利的类型来看,侵权责任法无法确认人格权的种类及每一种权利项下的具体类型

《侵权责任法》虽然列举了8项人格权,但这种列举显然是不全面的。例如,《侵权责任法》对身体权、个人信息资料权等权利就没有加以列举;一些新型的人格权如公开权等,更未涉及。尤其需要指出的是,各种人格权自身还有一个类型化的问题,而这个类型化是侵权责任法无法解决的。所谓类型化,就是指通过某一类事物进行抽象、归类,从而对不确定概念和一般条款进行具体化。“类型化是以事物的根本特征为标准对研究对象的类属划分。”[21]德国学者考夫曼就认为:“概念而无类型是空洞的,类型而无概念是盲目的。”[22]类型化使权利内涵更为清晰。只有通过这种类型化的列举,才能准确界定各种权利不同的边界。就人格权而言,各种权利都有必要进行进一步的类型化。例如,隐私权就可以进一步类型化为独处的权利、个人生活秘密的权利、通信自由、私人生活安宁、住宅隐私,等等。就个人生活秘密而言,又可以进一步分类为身体隐私、家庭隐私、个人信息隐私、健康隐私、基因隐私等;甚至根据不同的场所,又可以分为公共场所隐私和非公共场所隐私等。这些不同的隐私,因为类型上的差异,在权利的内容以及侵权的构成要件上都可能有所差异。对于如此纷繁复杂的权利类型,侵权责任法作为救济法的特点决定了其不能涉及,也无法涉及。侵权责任法只能够在这些权利遭受损害以后对其提供救济,而无法就权利的确认和具体类型进行规定。就此而言,人格权法的功能是侵权责任法所无法替代的。

2.从权能的角度来看,侵权责任法也无法确认每一种人格权的具体作用
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国务院安委会办公室关于河南省义煤集团巨源煤业有限公司“12·7”重大瓦斯爆炸事故的通报

国务院安全生产委员会


国务院安委会办公室关于河南省义煤集团巨源煤业有限公司“12·7”重大瓦斯爆炸事故的通报

安委办〔2010〕32号


各产煤省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团安全生产委员会:

2010年12月7日15时35分,河南省义煤集团巨源煤业有限公司发生一起重大瓦斯爆炸事故,造成26人遇难、12人受伤(其中2人重伤)。

该矿原为河南省三门峡市渑池县果园乡苏庄煤矿,设计生产能力6万吨/年,2006年开始技术改造,设计生产能力15万吨/年,属低瓦斯矿井。2010年2月,由义煤集团负责对该矿进行兼并重组,事故发生前处于隐患整改阶段。目前,该矿尚未取得煤炭生产许可证和安全生产许可证,部分矿领导未取得矿长资格证和矿长安全资格证。

事故发生后,党中央、国务院高度重视,中央领导同志作出重要批示,要求一定要查清遇难人数,全力以赴组织救援,做好善后工作,查明事故原因,依法依规严肃处理。国家安全监管总局、国家煤矿安监局接到事故报告后,立即委派国家煤矿安监局负责同志率工作组赶赴事故现场,传达贯彻中央领导同志重要批示精神,协助指导地方全力抢险救援和调查处理工作。河南省人民政府负责同志率有关部门人员赶赴现场,成立了抢险救援指挥部,组织义煤集团、三门峡市救护队等救援力量开展事故抢险救援工作。

根据初步掌握的情况分析:这起事故是由于该矿在越界的南区打开密闭非法组织生产时,积聚的瓦斯遇明火引起瓦斯爆炸。这起事故暴露出以下突出问题:

一是非法违法组织生产。按照河南省有关规定,该矿应在隐患整改完成后再进行技术改造,技改完成后方能进行生产活动,但该矿置政府法令于不顾,擅自打开密闭,非法组织生产,且存在长期非法越界盗采的问题。

二是弄虚作假,隐瞒矿井和事故真实情况。该矿在重组过程中,隐瞒真实情况,图纸与实际不符,蓄意非法生产。事故发生后,伪造事故发生时间,组织藏匿遇难人员,编造虚假入井人数和名单,教唆调度员、灯房管理员等屡次谎报下井人数,给抢险救援工作造成很大困难。

三是现场管理极其混乱。事故当班入井人数严重超员;实行包工队劳动组织管理方式,以包代管;工人未经培训即下井作业;采用明令禁止的高落式采煤法,违规采用编织袋用作局部通风机风筒,瓦斯超限作业,副矿长该带班而未带班下井等。

四是非法购买、使用火工品。该矿非法购买、使用火工品,事故发生后即组织人员运往井上并藏匿。

五是未实现实质性兼并重组。实施兼并重组的股本资金和管理人员没有真正到位,未能对该矿进行有效控制管理。原有小煤矿的运行模式没有改变,管理制度尚未健全,在隐患整改的幌子下,擅自非法组织生产。

六是安全生产主体责任不落实、安全监管不到位。义煤集团选派的矿领导未履职尽责;地方政府安全监管不到位,派驻的驻矿人员严重失职渎职,未制止超员下井、非法组织生产。

这起事故给人民群众生命财产造成重大损失,是一起十分典型的因非法违法生产经营行为导致的重大责任事故,性质非常恶劣,教训十分深刻。依据有关规定,我办已将这起事故的查处列入国务院安委会挂牌督办的重大事故范围,事故严肃查处后,将及时向社会公开处理结果。

为认真贯彻落实中央领导同志重要批示精神,深入落实《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》(国发〔2010〕23号)各项重要部署,深刻吸取事故教训,举一反三,进一步加强煤矿安全生产工作,有效防范和坚决遏制煤矿重特大事故的发生,特通报各地并提出以下要求:

一、严厉打击非法违法生产经营建设行为。各地要切实按照国家有关部署,严厉打击非法违法生产经营建设行为,组织有关部门开展联合执法,以煤矿事故多发区域、整合技改和兼并重组任务繁重区域、建设项目集中区域为重点,坚决依法查处非法违法生产建设矿井。对有非法违法生产经营建设行为、抗拒监管、冒险蛮干的企业,要充分利用行政、经济和法律手段,严肃处罚,及时曝光,该关闭的要依法坚决关闭;对触犯刑律的责任人,要移交司法机关依法追究其刑事责任。对开展打击非法违法生产经营建设行为工作不力的有关部门和责任人,要依法依规给予严肃处理。

二、加强对兼并重组煤矿的安全监管。各地要充分认识兼并重组工作的艰巨性和复杂性,全面督促落实企业安全生产主体责任,明确安全监管责任,健全机构,完善制度,规范程序,不能出现“一个企业,两种制度”,做到真兼并、真投入、真管理,杜绝形式上的兼并重组和实质运行“两张皮”现象,扎实有效地做好煤矿兼并重组的各项工作。各兼并重组主体企业一定要深刻吸取这起事故的教训,认真抓好兼并重组过程中的每一个环节,坚决淘汰落后生产工艺、作业方式,坚决禁止盲目决策、盲目开工,坚决取缔以包代管、层层转包,坚决杜绝重组期间组织生产现象,切实推动煤矿兼并重组工作有序、安全、顺利进行。

三、严格落实煤矿领导带班下井、入井考勤和培训合格上岗制度。各地要严格执行《煤矿领导带班下井及安全监督检查规定》(国家安全监管总局令第33号),做到煤矿带班领导与工人同时下井、同时升井,并在井下交接班,切实把煤矿领导带班下井制度不折不扣地落实到位。要严格执行煤矿出入井考勤制度,做到记录齐全,确保入井人数准确无误。煤矿兼并重组企业要重新组建职工队伍,严格执行培训考核、录用、持证上岗制度。对制度不落实、执行不严格的煤矿要严肃处理。

四、严厉打击瞒报事故行为。各地要按照“四不放过”和“依法依规、实事求是、注重实效”的原则,严肃认真查处事故相关责任人;对非法违法生产导致事故的煤矿,要依法严惩,一律按上限处罚;对瞒报、谎报事故和事故后逃匿、弄虚作假等性质恶劣、触犯刑律的有关人员,要及时移送司法机关依法追究其刑事责任。事故处理情况要及时公开,接受社会监督。

五、全力做好今冬明春煤矿安全生产工作。岁尾年初是煤炭生产的高峰期和煤炭消费的旺盛期,也是事故易发期,各地务必要高度重视,认真贯彻全国煤矿瓦斯防治工作电视电话会议精神,进一步增强做好煤矿安全生产工作的责任感、紧迫感,始终把加强安全生产、遏制重特大事故摆在各项工作的首位。要加强组织领导,全面开展安全生产大检查和综合督查,进一步加强安全监管、落实责任,强化预防、消除隐患,坚决防止因赶进度、抢工期、要产量、追效益而忽视安全生产,集中精力抓好今冬明春煤矿安全生产工作。

请迅速将本通报精神传达至辖区内所有煤矿企业,并督促抓好贯彻落实。

国务院安全生产委员会办公室

二○一○年十二月十六日

法院处理老信访户之对策

董洁


  【内容提要】本文阐述了当前法院信访老户的现状、分析了形成上访老户信访行为的特点和成因。立足利津县法院,并结合其他法院的实践,总结了人民法院促使信访老户息诉罢访的经验、并针对当前法院信访工作中的几个问题提出了对策。
  【关键词】信访老户 法院 经验 对策
  就涉法信访工作而言,所谓“上访老户”,主要是指对某一法院已经发生法律效力的判决、裁定不服而提出申诉或者申请再审,经过该法院或其上级法院复查驳回、再审改判并经多人、多次、多年接待仍继续来访的上访人员。此外,对于人民法院初审立案、执行等工作不满意而在较长时间内多次、反复来访的上访人员,也通常作为上访老户对待。重复上访的人员中,有相当一部分是上访老户。根据有关文件的统计数字,截至2002年底,全国法院系统上访老户计32789人,与2001年相比上升25.59%,2003年和2004年经法院备案的上访老户数目继续保持稳中有升的趋势。长期以来,上访老户问题已成为人民法院信访工作的重点和难点。这部分人虽然人数不多,但其活动能量大,社会影响广,是造成社会不稳定的主要因素之一,同时也直接影响到法院工作和法院形象,是法院信访总量仍然居高不下的重要原因之一。上访老户问题备受各级法院乃至全社会的关心和重视。笔者针对以下几个问题,对法院如何做好信访老户息诉罢访的工作进行分析与探讨。
  信访老户上访行为的几个特点:
第一、上访时间长、次数多,有的上访已成习性,并有我行我素、长期缠诉倾向。上访时间长、次数多是上访老户最突出、最典型的表现。这些人长期上访缠诉,有的上访达几年、十几年甚至几十年,其中上访时间最长的达30多年。有的上访老户抛家舍业,不达目的誓不罢休;有的以乞讨或捡破烂为生,在法院周围安营扎寨或露宿街头;还有的专门串联其他上访人员并向他们传授上访“经验”,实际上已经成为职业上访者。如利津县北宋镇四图村赵某以“诉讼大王”、“上访老户”“学法守法用法公民”自居,自1995年以来,向法院提起各类诉讼10余件。在此期间不断向县政法委、信访局、市中院、省高院等部门上访,将诉讼上访作为一种乐趣和嗜好,陷入其中不能自拔。
第二、多数上访者户情绪激烈、言行偏激、举动异常,违法行为对有发生。在上访老户中,有些人为达到个人目的,以各种手段对法院施加压力。他们串联、聚集,拉横幅、穿状衣,下跪、哭诉,静坐、示威,围堵法院和其他国家机关大门,拦截领导干部车辆,围攻法院工作人员,严重干扰了人民法院和其他国家机关的工作秩序,影响社会稳定。有的以自杀、自焚、跳楼、爆炸等相威胁,也有的谩骂、攻击甚至伤害接访人员。这些人虽经各级各部门千方百计地反复做工作,但仍屡访不止,成为一大社会问题。他们耗费了接待人员大量的时间和精力,使正常信访工作受到很大影响。
第三、产生上访老户的案件类型比较集中。老户案件大多集中在与群众切身利益关系密切的民事案件,如当事人不服宅基地纠纷、劳动争议、医疗事故、损害赔偿等民事裁判而提出再审申请的案件。部分产生上访老户的刑事案件是贪污、受贿等职务型经济犯罪案件和涉及人身伤害的案件,其中多数是针对事实认定和证据运用提出申诉的案件。
第四、上访老户多数来自基层群众。他们文化素质低,其中文育或半文育所占比例较大;而且绝大多数年龄大、收入低、经济状况差。农民、退休工人、下岗人员是上访老户的主要组成人员
第五、上访老户通常缺乏法律知识,尤其缺乏现代诉讼制度所要求的程序意识。他们虽然有一定的法制观念,知道通过法律途径保护自己的权益,但对于如何运用法律武器以及通过法律途径实现社会正义的具体条件认识模糊,从而导致其上访行为脱离理性轨道。
上访老户的形成原因:
上访老户是在特定的社会条件和文化氛围下产生的一种复杂的社会现象,其形成既有人民法院审判工作和信访工作方面的原因,又有上访人方面的原因;既有法律规定方面的原因,又有文化传统方面的原因。
第一、法院自身的原因。法院审判的少数案件在认定事实、适用法律等方面确有错误,但因种种原因一直未复查,或虽经复查。但复查不认真,未能依法、及时予以纠正,造成当事人长期申诉上访;有的法官在审理案件时不注意法官形象,工作方法简单,缺乏耐心和热情,使当事人对裁判的正确性产生怀疑,以致败诉不服输,不息拆;有的接待人员在初访接待时未能认真审阅申诉材料和听取申诉人的陈述,对其申诉简单答复或驳回,不能令申诉人信服,有的甚至态度粗暴,造成申诉人与法院产生对立请绪;案件执行难,执行到位更难,“空调”、“白判”现象严重,导致申请执行人即债权人上访。执行难导致上访的情形又有几种:一是执行力度不够,因法院财力、人力影响,使案件得不到执行,或者失去了执行时机,使案件不能得到执行,造成申请执行人不满,到处上访;二是因为政策的原因,如改制企业和特困企业作为被执行人时,一旦强制执行会导致企业职工情绪不稳定,影响社会安定,法院不得不中止或延缓案件的执行,造成申请执行人不满;三是受地方保护主义的影响,有关部门不予配合,暴力抗法事件也时有发生,使法院的执行工作受到严重制约和阻碍;四是被执行人已无财产可供执行,而申请执行人又不理解。其次,执行人员在执行案件时方法简单或采取强制措施不当,导致当事人或案外人上访逐步成为上访老户。
第二、部分上访人自身的原因。部分上访人因文化水平低,不理解或片面理解法律规定,不能接受接待人员的答复和解释,长期坚持无理申诉;也有一些上访人在利己思想驱使下,不顾案件的实际情况,向对方当事人或者法院提出许多不切实际的要求,得不到满足时就走上缠诉缠访之路。当事人因对法院裁决不服,而采取赴省进京上访的方式来解决的现象是与法治建设的目标相违背的。分析这一现象产生的原因,主要是封建社会“人治”观念在作怪,是“官本位”思想在人们身上的集中反映,也是法律权威尚未树立起来的表现。各级领导亲自出面接访,初衷是为了直接听取群众的呼声,但它所引起的负面影响与这一初衷相比却要严重的多,它极易让人产生“谁的官大就找谁”、“人治”要比“法治”管用的印象,将个人问题的解决寄托于高层领导机关。
第三、社会层面的原因。社会纠纷的大量增多与诉讼外解纷机制的弱化。近年来,一些诉讼外纠纷解决机制的职能出现了逐渐弱化的趋势,从而使得大量的原来能够通过其他纠纷解决机制能够解决的纠纷涌向了法院。很多纠纷因为拥有其他纠纷解决机制处理或解决经历,信访者或多或少地产生或积累了一些矛盾或怨气,或者先入为主地形成了偏见或认识,在法院诉讼过程中,这些矛盾、怨气或偏见如果没有得到解决、发泄或支持,从而转向上访或重访,积累下来,便形成上访老户。
不当新闻舆论的误导。上访者大多是弱势群体,当然会引起社会各界的关注。极少量不当的新闻报道,客观上误导了某些上访群众。上访群众往往拿着新闻报道,认为拿到尚方宝剑,到处上访,要求作为以解决,没有达到其目的和要求,便重新上访或越级上访,经多次反复,便成为上访老户。
平行部门或上级部门向法院转办或交办案件的随意性。有的部门或有关领导不顾案件的具体情况,如不考虑能否进入再审程序或能否改判或有无审级限制等因素,直接简单的批办、交办或督办,转办,有些案件已不能够进入再审程序或属于上级法院受理而被驳回申诉,但有关领导或部门交、转办函成为申诉人手中的“令箭”,向法院申诉不休。
社会转型与政府职能的弱化。现行政治体治改革的目标是弱化政府权力,使政府在处理经济体制改革尤其是国企改革中产生的一些问题时受到一定制约和限制,过去找政府解决的大量纠纷转向了法院,上访老户即是其中最激烈、最突出的矛盾。
短期应急行为的影响。重点时期对有些上访户采取了限制、控制等措施,申诉人被解除了限制、控制措施后,认为受到了进一步的不平等对待,更增加了上访的怨气,继续上访不休。
第四、立法方面的原因。现行法律对申诉行为不加限制,法律对于无理缠诉的上访老户没有规定相应的处理措施,信访立法出现空档,信访活动无法可依。近期,进京上访事件剧增且出现滋事苗头是社会矛盾的一种反映,其中不排除别有用心的人借上访聚众闹事的可能。据了解,一些法制比较健全的国家,虽然允许公民进行各种请愿活动,但对请愿活动的范围和形式均有相应的法律来规范和约束,超出法律规定的请愿将按违法论处。而我国迄今为止尚无任何关于信访方面的立法或规定,导致了上访乱、处理乱、对借上访寻衅闹事者进行处理无法可依的尴尬局面,让闹事者抓住了我们的“软肋”,造成工作的被动。
第五、现行信访机制的原因。信访案件处置机制不顺畅、信访机构履行职能不到位。目前,我国各级党委、人大、政府、纪检、法院、检察院都设有专门从事信访工作的机构,不可谓对信访工作不重视。但这种信访机构和信访机制的设置是否科学?在解决信访方面做了多少有效的工作?值得商榷。一方面,在最高国家机关所在地———北京设立大量的信访接待机构,刺激了上访人员告“御状”的心理,使大量的社会矛盾和不稳定因素集中到了首都,对社会稳定极为不利。另一方面,如此多的信访全部集中到最高国家机关,很难得到有效解决,这些机关的信访部门实际上成了信访中转站。省级机关信访机构同样如此,他们没有能力应对如此大的信访任务,便继续充当“中转站”的角色,将信访件层层批转回基层单位或通知基层单位将人领回,形成了当事人满腔希望去上访,转了一圈又回到了原承办单位的大循环。而基层法院一边要处理大量的繁杂事务,一边还要随时准备派出车辆和人员不远千里赴省进京领人,耗费了大量的人力、物力和精力。
处理上访老户问题的几点经验
一、领导重视,将信访工作放在与人民法院其他审判业务同等重要的位置,是处理好上访者户问题的先决条件。凡是缠诉缠访问题解决得比较好的法院,都不同程度地建立了法院一把手亲自抓老户工作的机制。有的法院将信访工作列为“一把手工程”,取得了突出成绩。利津县法院成立以院长为组长,分管院长为副组长,立案庭庭长、政工科长、信访接待人员为组员的信访领导小组,负责全院信访的总体协调工作。对信访老户实行院领导“三定一包”制度,在今年两会期间,确保了当地五涉法信访事件的发生。
二、在人民法院信访工作中采取综合治理措施,是解决上访老户问题的可行思路。多年来,各地法院已经从单纯依赖于接访人员做上访人思想工作的做法,转向以提高裁判质量为核心,侧重于预防和减少申诉案件的信访工作思路。同时,人民法院依靠当地党委、人大、政府的支持和协助,以上下左右联动制度为依托,运用社会各方面的力量,通过法律的、行政的、经济的、道义的等各种手段来促使上访老户息诉停访。具体的做法有:  1、与刑事审判部门协调,共同处理刑事附带民事上访老户问题。涉及刑事附带民事案件的执行上访老户,一般是刑事附带民事案件附带民事部分的原告,因附带民事赔偿部分得不到赔偿而申请执行,但被执行人即刑事附带民事被告人在服刑期间,家庭无可供执行财产,甚至家庭已瓦解,造成案件难以执行,申请人因此而成为上访老户。要解决此类上访老户的问题,必须在刑事被告人被判刑之前,即提前着手处理附带民事赔偿问题,将刑事附带民事上访老户问题消灭在萌芽状态。 2、与政府有关部门协调,共同处理乡镇政府为被执行人的申请执行人上访问题。过去一段时间,乡镇农田水利建设、办公设施建设、教育设施建设等使部分乡镇政府遗留下大批债务。近期乡镇经济不景气,乡镇政府偿债能力差,造成作为债权人的申请执行人重复上访。这类问题,只与乡镇政府交涉很难处理,现在乡镇财政又交由上级财政代管,乡镇缺少自用资金,要解决此类问题,必须与政府有关部门协调,共同处理。 3、与劳动部门协调,处理企业职工上访问题。近年来,部分企业经营不景气,带来大量企业债务无力偿还的问题,拍卖企业财产偿还债务,势必造成企业困难甚至倒闭,企业职工为了工作,往往会上访反对拍卖行为。另外,国有企业体制改革带来了大量职工下岗问题,劳动争议案件逐年上升,因企业改制或经营不善等原因,应付给职工的补偿款和集资款往往迟迟得不到执行,也造成部分职工上访。这类问题,应积极与劳动部门联系,大力宣传劳动法律法规,多方面为职工寻求就业门路,或者动员职工入股购买企业继续经营,变单纯的企业职工为企业职工与股东合一,增强企业职工的积极性,从根本上解决职工的问题。
三、建立一套行之有效的申诉信访工作机制,是阻止上访老户的形成和不断减少上访老户的关键。这种工作机制,必须体现人民法院申诉信访工作的法律程序化、规范化和公开化。利津县法院坚持建章立制,以法管访。建立督查制度,对需转办的信访案件,尤其是领导交办的信访案件,严格按照督察制度的要求“一督到底”。对超出时限要求的,使用《信访督察单》由院领导实施督察。设立信访档案制度,接待信访人员首先做好接待笔录,将信访人员提出或者反映的问题进行记录,确保件件落到实处,使信访人员的正当要求得到满足或经妥善处理的,装订成卷宗,做到一案一结,一案一卷,归档保管。建立回访制度,接访人员坚持按时到信访人家中或其单位进行回访。出现问题或发现苗头性的问题就地解决,达到良好效果,从一定程度上杜绝了反复信访的现象。建立接访服务承诺制度,向来访人员公开做出六项承诺;公开接访程序、接待人员守则,接受来访人员监督。
四、找准病因、辨症施治。从申诉理由的角度看,上访老户大体上可以分为三类:一是申诉理由成立、原审裁判确有错误但问题长期得不到解决的;二是申诉无理、申诉理由已经被依法驳回但申诉人仍然坚持无理取闹的;三是申诉理由部分成立、原审裁判存在着瑕疵但又不符合提起再审条件的。这三类情况,应当分别处理。利津县法院坚持流程管理、审访衔接。进一步完善了“信访—立案—排期(进行繁简分流,做好庭前准备,确立开庭时间、场所及审判人员)—案件转办、督办—结案登记—审判监督—整理归档”一整套流程管理机制。去年以来,该院共接待涉法来访案件中,75%的案件通过信访人员的解释说理工作实现了息诉息访;10%的案件分流到相关案件承办人,以判后说理和执行说理的方式进行解释说明。其中涉及审理的案件全部实现息访,涉及执行的6件上访案件中,经接访人员与执行机构共同研究执行方案,有4件实现和解息访,1件因所涉案件已部分执行,当事人表示不再上访;8%的案件通过与相关部门协调,委托其他部门处理,并将反馈信息备案;6%的案件经合议符合法院受理案件的范围,指导当事人依照法定程序起诉,并对相关案件进行全程跟踪。
信访工作中的现存问题及对策
一、对于上访老户,个别部门存在畏难情绪,处理上以拖为主,得过且过。
针对这个问题,有必要从思想入手,克服畏难发愁情绪。首先思想上要高度重视,坚决克服上访老户工作无关大局的不正确认识,把其作为一项政治任务来完成。其次,要树立信心,坚决克服对上访老户思想上厌烦、工作上畏难的情绪,扎扎实实地从根本上解决问题。另外,要加强对上访老户工作的领导,成立专门工作小组,实行齐抓共管,协同作战。
二、不少信访部门硬件设施不到位,干警配备不强、物质待遇跟不上。目前,有些法院接访场所缺乏电脑、安检设备等必要的硬件设施,接待环境也达不到要求;少数法院的接访机构仍然呈现着“退休中转站”、“第二老干部局”、“来访挂号室”等状况,个别法院信访接待室甚至还存在着“单干户”现象;还有的法院不能合理解决信访补贴冈题。上述现象导致接访人员工作热情低,敬业精神差,直接影响接访工作的质量。
针对这个问题,有必要从建设入手,完善法院信访部门的硬件设施,加强人民法院信访干部队伍建设,提高接访干警的政治素质和业务素质。要加强硬件设施建设,改善接待环境,提高信访工作的智能化水平。要配备与任务相适应的信访工作干部力量,并通过多种形式提高干部队伍政治思想和业务素质。按照当地党委、政府的有关规定,合情合理地解决信访补贴问题。同时,建立科学的信访工作考核激励机制,切实提高信访工作的质量和效率。在这一方面,利津县法院提出“人人都是接访员”,要求每位工作人员,从仪容仪表,言行举止做起,对诉讼当事人以及来访人员做好诉讼指引工作,在力所能及的范围内对来访人员提出的问题谨慎作好解释解答,对于在该院备案的上访老户做到人人心中有数。实现了全院联动,统筹协调的“大信访”格局。
三、对一些缠访者尤其是采取过激甚至违法行为的上访者难以处置。少数上访人利用法律、制度上对申诉权利缺少制约的漏洞,滥用这一权利;有的无理纠缠,甚至辱骂法院信访工作人员,影响法院正常的工作秩序。在收容遣送制度被取消以后,如何应对某些上访人的过激、违法行为,尚未建立起相应的处置机制,接访干警们感到困惑。
针对这个问题,有必要从协调入手,要依靠党委领导,积极争取政府和各有关部门的支持开展上访老户的化解工作。解决上访老户问题涉及到社会的方方面面,其中一些需要解决的实际问题,仅靠法院自身是难以应对的。应当向党委、政府负责同志如实报告、反映工作中的困难和问题,积极争取各方面的支持与配合。
(利津县人民法院)



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