中央宣传部、新闻出版署关于印发《关于建立违纪违规报刊警告制度的意见》《违纪违规报刊警告制度实施细则》的通知

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浅论尴尬生存的基层法律工作者

八十年代初，我国改革开放的前沿广东、福建等省突破原基层涉法事务用纯行政手段管理的机制，在乡镇设立司法办公室基础上，相继率先建立乡镇法律服务所，与乡镇司法办公室二块牌子一班人马合暑办公，首建了具有中国时代特色的基层法律服务组织，这一扎根乡土的新鲜基层组织很快得到当地党委、政府及社会各界的普遍肯定。随后这一举措被司法部向全国推广。在律师极度匮乏的八十年代，乡镇法律服务所的出现满足了基层乡村群众对法律服务的需求，成为基层司法行政机构、司法助理员得力的工作助手。
一、法律工作者的称谓
根据1987年司法部（87）司发调字第118号《关于乡镇法律服务所的暂行规定》的规定，法律工作者的称谓是“乡镇法律工作者”，其后再次称为“基层法律工作者”，司法部出台“二个办法”后统称“基层法律服务工作者” ；时下，有关媒体冠以“二律师”、“法工”等称谓。不论何种定名，到目前为止，国家均不予认可其职称。活跃在乡镇、村寨的法律工作者为了群众鸡毛蒜皮的小事却苦口婆心、不厌其烦；也为收取律师们不屑一顾的一、二佰元调解费、三、五佰元代理费而辛勤劳作。最让我们身负责任感、使命感的法律工作者劳神费力的还有一件，就是与散发着泥土清香的村寨群众介绍自己时，却让也算知识分子擅长咬文嚼字的法律工作者们煞费苦心，善良的乡亲们格外尊重法律工作者，一般都不想直呼其名，总要称点什么职务才放心，老百姓叫张法律工作者、王法律服务工作者，叫着拗口；叫司法同志吧？却不是司法行政干警；叫律师吧？事实上根本不是律师，他们也不想让别人叫律师，怕被误会成冒充律师办案。没有办法了，老百姓也没有办法了，总要叫点什么才好吧？就直接叫律师了，叫着顺口又亲切，可怜法律工作者受也不是，不受却始终改变不了乡亲的叫法，也只有从“腼腆”的默许不答变成一叫就答了。法律工作者们哪里想到，就这样不经意的答一下，举国上下的律师们却不同意了，他们认为玷污了神圣的律师称号。执业的排异性、市场的竞争性使得本来就不喜欢法律工作者的律师们，听到一群“乌合”的法律工作者被人叫做“律师”，怎么也不能接受，为此，声讨之声不绝于耳。县委、政府的副职、包括县长助理，一律被叫做书记、县长；司法局的副局长在呵斥基层法律工作者不能被叫做“律师”的同时，清脆的答应别人对他直呼局长的恭称。尴尬的法律工作者们-------你们什么时候才有个不尴尬的叫法？
二、法律工作者资格的取得
在中国的中小城市，特别是县城、乡镇的法律服务市场上，同时存在业务范围相差不多的二支法律服务队伍，一是人所共知的律师队伍，再即是基层法律服务工作者了，本来就不大的一个市场，频繁不断的还有没有多少法律学识的人加盟到基层法律服务队伍中来，使得市场竞争白热化了，不仅与律师产生冲突，法律工作者自身也存在着生存危机的竞争，确实有些才学并具有较好法学理论功底的法律工作者也纳闷了。为什么那些不具备从事这个职业的人员能轻而易举的进入并取得法律工作者资格？究其原因，无非是管理基层法律服务工作的行政部门，为获取人头管理费、收取注册费、协会会费，不惜牺牲招佣法律服务工作者质量，通过避开考试利用上报的方式考核取得基层法律工作者资格，使得有些手持“执业证”的法律工作者根本不知道怎么办案。基层法律工作者综合素质、业务水平社会评价度不高，不可否认与这一进人机制没有关系？
三、如何能解法律工作者后顾之忧
湖南省怀化市范围的基层法律服务所，基本没有办理参加社会养老保险、工伤保险、医疗保险、生育保险、失业保险等必要事宜，在有限的法律服务市场中进行受限的法律服务业务，所得仅仅能够维持一般生存，在这样的基础上还要承担每年上缴司法行政机关不菲的经济创收任务，除开注册、办公、订阅任务性报刊等必要开支外所剩无几。我相信这样的机制带给法律工作者的不仅仅是执业风险、更大的是没有保障的凄惨后果。法律工作者以维护他人合法权益为己任，但自己的合法权益有谁来保护？理论上来说，为自己说话的“基层法律服务工作者协会”应当可以为此维权吧？但事实上，基层法律服务工作者协会的领导一色是司法行政的官员担任，要核减上缴司法行政的经济创收任务办理参保，他们是没有兴趣的，几乎是行不通的。
四、法律工作者遭遇立法尴尬
根据国家《律师法》及三大程序法的规定，法律服务工作者应该不具备有偿服务的资格。但根据国家司法部行政规章的规定，事实上基层法律服务工作者一直在进行有偿的基层法律服务。以湖南省为例，该省出台了《湖南省基层法律服务所条例》这一地方性法规，恰又赋予了基层法律服务工作者享有有偿服务的权利。国务院还以决定的形式许可核准基层法律服务工作者2005年的执业行政许可。其立法上的冲突、或者不一致，我想应该不是法律工作者的错吧？只能说对法律工作者的立法是极其尴尬的。
国家司法部前任部长张福森就力主倡导取消法律工作者或利用市场机制让法律工作者退出法律服务市场，并在全国司法厅（局）长会议上强调，法律工作者绝对不能演变成“二律师”，要在三、五年内，首先在大中城市的法律工作者退出诉讼代理领域。目前大中城市已相继做出法律工作者退出诉讼代理领域的相关决策。根据国家《行政许可法》的规定，2006年如果立法机关仍没有法律服务工作者执业规定出台，法律工作者：你将何去何从？
据“潇湘晨报”报载，2005年10月 ，衡阳市中级人民法院作出了“法律工作者”不得在该院出庭的决定，他们所依据的就是《律师法》的相关规定：“没有取得律师执业证书的人员，不得以律师名义执业，不得为牟取经济利益从事诉讼代理或者辩护业务”。 一名衡阳市区某法律服务所的法律工作者李某正准备就自己代理的一起民事案件立案时，却因其法律工作者的身份遭遇了拒绝。 该报还认为：基层法律工作者处境尴尬，而现实需求是，如果砍掉“二律师”，收入低微的老百姓去哪里寻求法律服务？
上海建立了基层法律服务工作者退出诉讼代理领域的制度，但作为并非属于大中城市的衡阳却也在湖南首开先河做出拒绝法律服务工作者在中级法院出庭代理的决定。我不知道衡阳中院的做法有没有最新规范性文件支持？如果是按照《律师法》的规定，为什么到现在才落实？那此前该院的判决书、调解书所确认的代理人是法律工作者是有效还是无效？衡阳中院能否给法律工作者一个规范的答复？
透过衡阳中院的做法，湖南的法律服务工作者们：你们已面临在诉讼代理领域淘汰出局的危险了，并且这种出局也许就在莫名其妙中悄然进行着。
五、对基层法律服务工作者的立法建议
把基层法律服务工作者定位于为基层乡镇村、社区提供法律服务，并加强其队伍建设应该是决策者高瞻远瞩的理性决定，大中城市律师云集，更不泛高学历的专家级律师学者，从某种意义上说，大中城市律师过剩而不是缺少，法律工作者的存在既没有必要，也没有生存的土壤；而经济相对落后的小城市、县城、乡镇、社区，特别是少数民族地区，高尚的律师一般也不来这里，因为他们认为要他们来这里是浪费资源；而本土的基层法律服务工作者却不会嫌弃更不会离开这片故土，用低廉的收费、热情的笑容、熟练的法律知识为乡亲们提供透着乡土气息的人性化法律服务，这种服务的效果即使博士律师、法律专家也不一定能达到。
我相信，中国的国情决定，在相当长的一个阶段，在边远落后或者尚不发达的乡镇、城市，基层法律服务工作者只能加强，不会削弱，那么如何规范管理好这个队伍？才是有关机关、法律学者最应研究的课题。
为实现法律、法规严肃性、统一性、权威性，对基层法律服务工作者的立法已经到了非立不可的程度，在《律师法》修订过程中，可以考虑把基层法律服务工作者纳入律师立法范畴，对现有执业的基层法律服务工作者可进行全国范围的严格统一考试，考试合格的授予“乡镇律师”资格，可以在本辖区办理除刑事辩护案件外的其他民事、行政诉讼代理案件，不得跨辖区、不得在中级法院（含）以上法院办理诉讼代理案件，其基本业务范围可以参考现行的基层法律服务业务范围。再即取消基层法律服务机构有偿办理案件的资格，在司法部拟将“基层工作指导司”更名为“法律服务司”的情况下，经全国统一考试、考核，录用部分优秀的法律服务工作者，参照中央政法委、综治委、国家编制委核定的综治专干的做法，给这部分录用的人员核定编制，全部充实到司法行政的“法律服务股”专司办理免费的基层民事权益争议案件，和法律援助机构配套全方位为基层群众提供法律服务，如此则无所谓“打不起官司”、无所谓上访、伸冤等，一定程度上影响党政机关正常工作的上访等情形将不复存在。基层法律服务工作者有了工资保障安得其所，法律服务市场只有律师一家经营，法律服务立法归于一统。
以上仅是我美好的设想，究竟法律服务工作者走向何方、还在尴尬中生存多久？我们期待高层的决策。我想，基层法律服务工作者的明天会更好、更辉煌。 （陈平）



湖北省人大常委会


湖北省乡镇集体矿山企业和个体采矿管理办法（修正）
湖北省人大常委会



（1986年12月11日湖北省第六届人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过 根据1989年10月30日湖北省第七届人民代表大会常务委员会第十次会议《关于修改＜湖北省乡镇集体矿山企业和个体采矿管理办法＞的决定》修正）


第一条 为合理开发、利用和保护矿产资源，促进矿业发展，根据《中华人民共和国矿产资源法》第十四条规定，结合本省实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于本省境内乡镇（含村、下同）集体矿山企业和个体采矿（含个人合伙集资办矿，下同）以及不属于国家计划投资兴办的其他矿山企业。
第三条 各级人民政府及有关主管部门，应实行积极扶持、合理规划、正确引导、加强管理的方针，鼓励发展乡镇集体矿山企业，允许个体采矿，并合理划定采矿范围，指导和帮助技术改造，改善经营管理，加强安全生产。
按照积极支持、有偿互惠的原则，地质矿产主管部门、地质工作单位、国营矿山企业，应当主动向乡镇集体矿山企业和个体采矿提供地质资料和技术服务，收费应根据矿产的价值和采矿者的承受能力，做到优惠合理。其它有关部门应从生产物资供应、矿产品运输等方面向乡镇集体矿山
企业和个体采矿提供有偿服务。
第四条 省人民政府地质矿产主管部门和市、州、县矿产资源管理机构（简称矿管机构，下同）行使政府统一监督管理本行政区域内矿产资源的职能。
省、市、州、县人民政府和地区行署有关主管部门协助同级地质矿产主管部门或矿管机构进行矿产资源的监督管理工作。
第五条 乡镇集体矿山企业和个体开采矿产资源，必须按本办法规定领取采矿许可证。
采矿许可证由省地质矿产主管部门统一制发。
第六条 乡镇集体矿山企业采矿范围：
（一）县以上矿产管理机构指定开采的矿产资源；
（二）省以上矿业主管部门、地质矿产主管部门和计划部门在未规划或已规划但未安排建设的大、中型矿床中划定的矿段；
（三）国营矿山企业矿区范围内开采不到的边缘零星矿产；
（四）国营矿山企业不开采的残留矿；
（五）零星分散的矿产资源。
第七条 允许个体采挖零星分散的小矿点、小矿脉和只能用作普通建筑材料的砂、石、粘土以及生活自用的少量矿产。
第八条 开办乡镇集体矿山企业必须具备下列条件：
（一）有矿产资源、必要的地质资料和简要的开拓、采矿设计图纸及说明；
（二）矿界范围明确，不危及邻矿邻近单位、邻近居民区的安全和正常生产，不影响国家重要设施的安全和自然保护区、风景区、历史文物的保护；
（三）具有与所申请的开采规模相适应的资金、人力、物资和技术力量；
（四）有符合保证安全生产的条件和专职或兼职安全员，以及取得爆破作业证书的爆破人员；
（五）具有必要的环境保护措施。
第九条 个体采矿条件根据具体情况，参照本办法第八条中（二）、（三）、（五）项的规定，并能保证安全生产。
第十条 开办乡镇集体矿山企业和个体采矿，须填报采矿申请书，经乡（镇）人民政府审查同意后，按下列程序审查批准，颁发采矿许可证；
（一）在省以上矿业主管部门规划区内的指定地段或省属以上国营矿山边角处办矿，以及跨地区办矿的，须经县（市）人民政府审查同意，报省矿业主管部门审查批准；
（二）在地、市、州属国营矿山边角处以及跨县办矿的，须经县（市）人民政府审查同意，报地、市、州矿业主管部门审查批准；
（三）在上述范围以外的其它区域办矿的，由县（市）矿业主管部门审查批准。地质矿产主管部门或矿产管理机构在批准前复核，批准后统一由县（市）人民政府发给采矿许可证。采矿许可证不得买、卖、出租、转让，不得用作抵押。个人生活自用采挖少量的砂、石、粘土等矿产，不
需申报和办理采矿许可证。
第十一条 乡镇集体矿山企业和个体采矿，凭采矿许可证，到当地工商行政管理部门登记注册，领取营业执照后，方可采矿。
领到采矿许可证半年内，无正当理由不进行建设者，发证机关有权吊销其采矿许可证。
第十二条 采矿许可证有效期以批准的矿山服务年限为准，期满自行失效。仍需继续开采和需要延长办矿年限或变更矿区范围的，必须按规定重新办理采矿许可证。
第十三条 本办法颁布以前，未申请取得采矿许可证者，应按本办法规定，补办采矿许可证。
第十四条 乡镇集体矿山企业和个体采矿，必须按照采矿许可证限定的范围进行开采，不准擅自越界。
第十五条 开采矿产资源，必须有合理的开采顺序、方法，力求综合利用，防止采富弃贫、浪费资源。
第十六条 乡镇集体矿山企业和个体采矿，开采国务院规定统一收购的矿产品，必须交售给指定的收购单位。其他矿产品允许自行销售。矿产品销售，应当减少中间环节，生产和收购单位直接结算。
第十七条 乡镇集体矿山企业和个体采矿者结束采矿和因其他原因中途歇业时，应及时到原批准和发证机关办理歇业注销手续。
第十八条 国家需要在已批准开办的乡镇集体矿山企业、个体采矿范围内进行地质勘探或建设矿山时，乡镇集体矿山企业和个体采矿者应服从国家需要，关闭或迁移到其他地点开采，关闭或者迁移中有关事宜，由市、县人民政府组织有关部门协商解决。涉及经济补偿的由国营矿山建设
单位给予合理补偿；有条件的，可以实行联合经营。
第十九条 对本办法颁布以前已进入国营矿山企业矿区范围内的乡镇集体矿山企业和个体采矿者，按以下办法处理：
（一）符合省人民政府颁发的《湖北省矿产资源开发管理的有关规定》（以下简称规定）办矿范围的，允许继续开采；
（二）在省人民政府《规定》颁发以前进入但不符合《规定》办矿范围的，应当关闭，市、县人民政府应组织有关部门妥善处理关闭中的有关事宜。可以指定到其他地点开采，给予合理补偿；还可以实行联合经营或承包矿山工程；
（三）在省人民政府《规定》颁发以后进入但不符合《规定》办矿范围的，无条件撤出。
第二十条 乡镇集体矿山企业和个体采矿应缴纳管理费。
管理费收取办法，由省人民政府另行规定。
第二十一条 国营矿山企业、乡镇集体矿山企业、个体采矿者之间发生有关采矿争议的，由当事人协商解决，协商不成的，根据不同情况，由当地或县以上地方人民政府处理。
第二十二条 违反本办法规定的，按下列规定处理：
（一）未取得采矿许可证而擅自采矿的，责令停止开采，赔偿损失，没收采出的矿产品和违法所得，并处以违法所得百分之五十以下的罚款；拒不停止开采、造成矿产资源破坏的，提请司法机关依法追究直接责任人员的刑事责任。
采矿许可证期满失效仍继续采矿的，从期满失效之日起，按无证采矿处理，处罚办法同本项前目。
（二）超越批准的矿区范围采矿的，责令其停止超越范围内的开采，赔偿损失，没收越界开采的矿产品和违法所得，并处以违法所得百分之四十以下的罚款；拒不停止开采，造成矿产资源破坏的，吊销采矿许可证，并提请司法机关依法追究直接责任人员的刑事责任。
擅自破坏或者移动矿界标桩、标志的，责令责任者限期修复，并处以三千元以下的罚款；对由此而在超越批准的矿区采矿的，按本项前目规定处理。
（三）违反本办法第十二条规定的，责令限期补办手续，并处以三千元以下的罚款；拒不补办手续的，吊销采矿许可证。
（四）侵犯他人采矿权的，盗窃、抢夺矿山企业和勘查单位的矿产品以及其它财物的，破坏采矿、勘查设施的，扰乱矿区和勘查作业区的生产秩序、工作秩序的，矿山企业、勘查单位或矿管机构，有关主管部门均可申请司法机关依法追究其刑事责任；情节轻微的，由公安机关依照《中
华人民共和国治安管理处罚条例》的有关规定予以处罚。
（五）买卖出租或者以其它形式转让矿产资源的，没收违法所得，并按违法所得百分之三十以下处以罚款。
买卖出租采矿或者将采矿权用作抵押的，没收违法所得，并处以违法所得百分之三十以下的罚款，同时吊销采矿许可证。
擅自印制、伪造采矿许可证的，由登记管理机关没收印刷、伪造的证件和违法所得，并处以一万元以下的罚款，情节严重构成犯罪的，提请司法机关依法追究刑事责任。
（六）违反国家规定、收购和销售国家统一收购的矿产品的，由县以上工商行政管理部门给予处罚，没收矿产品和违法所得，并按国家有关规定处以罚款；情节严重的，提请司法机关依法追究刑事责任。
（七）采用破坏性开采方法开采矿产资源，造成矿产资源严重破坏的，责令赔偿损失，并处以一万元以下的罚款；情节严重的，吊销采矿许可证；构成犯罪的，提请司法机关依法追究刑事责任。
（八）不按期缴纳矿产资源开采管理费的，限期缴纳；逾期拒不缴纳的，吊销其采矿许可证。
本条（一）、（二）、（三）、（五）、（八）项规定的行政处罚，由市、县人民政府委托矿管机构执行；第（七）项规定的行政处罚，由省地质矿产主管部门或由其委托市、县矿管机构决定并执行。
第二十三条 违反安全和劳动保护规定，违章作业，造成安全事故的，按《湖北省厂矿企业安全生产管理条例》有关规定处理。
违反环境保护规定，造成严重环境污染的，按《湖北省环境保护暂行条例》有关规定处理。
第二十四条 当事人对行政处罚决定不服的，可以在收到处罚通知之日起十五日内，向人民法院起诉。对行政处罚决定期满不起诉又不履行的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第二十五条 本办法由湖北省地质矿产主管部门解释。
第二十六条 本办法自1987年4月1日起施行。从施行之日起，过去省内颁发的有关规定，凡与本办法有抵触的以本办法为准。


（1989年10月30日湖北省第七届人民代表大会常务委员会第十次会议通过）


湖北省第七届人民代表大会常务委员会第十次会议根据湖北省人民政府关于提请修改《湖北省乡镇集体矿山企业和个体采矿管理办法》的议案，决定对《湖北省乡镇集体矿山企业和个体采矿管理办法》作如下修改：
一、第四条第一款修改为：“省人民政府地质矿产主管部门和市、州、县矿产资源管理机构（简称矿管机构，下同），行使政府统一监督管理本行政区域内矿产资源的职能”。
第二款修改为：“省、市、州、县人民政府和地区行署有关主管部门协助同级地质矿产主管部门或矿管机构进行矿产资源的监督管理工作”。
二、第十八条中“由国营矿山建设单位给予合理补偿，并妥善安置群众生活，或实行联合经营。”修改为：“关闭或者迁移中的有关事宜，由市、县人民政府组织有关部门协商解决。涉及经济补偿的，由国营矿山建设单位给予合理补偿；有条件的，可以实行联合经营”。
三、第十九条（二）项中“由国营矿山企业根据不同情况给予妥善安置”，修改为：“市、县人民政府应组织有关部门妥善处理关闭中的有关事宜”。
四、第二十二条修改为：“违反本办法规定的，按下列规定处理：
（一）未取得采矿许可证而擅自采矿的，责令停止开采，赔偿损失，没收采出的矿产品和违法所得，并处以违法所得百分之五十以下的罚款；拒不停止开采、造成矿产资源破坏的，提请司法机关依法追究直接责任人员的刑事责任。
采矿许可证期满失效仍继续采矿的，从期满失效之日起，按无证采矿处理，处罚办法同本项前目。
（二）超越批准的矿区范围采矿的，责令其停止超越范围内的开采，赔偿损失，没收越界开采的矿产品和违法所得，并处以违法所得百分之四十以下的罚款；拒不停止开采，造成矿产资源破坏的，吊销采矿许可证，并提请司法机关依法追究直接责任人员的刑事责任。
擅自破坏或者移动矿界标桩、标志的，责令责任者限期修复，并处以三千元以下的罚款；对由此而在超越批准的矿区采矿的，按本项前目规定处理。
（三）违反本办法第十二条规定的，责令限期补办手续，并处以三千元以下的罚款；拒不补办手续的，吊销采矿许可证。
（四）侵犯他人采矿权的，盗窃、抢夺矿山企业和勘查单位的矿产品以及其它财物的，破坏采矿、勘查设施的，扰乱矿区和勘查作业区的生产秩序、工作秩序的，矿山企业、勘查单位或矿管机构、有关主管部门均可申请司法机关依法追究其刑事责任；情节轻微的，由公安机关依照《中
华人民共和国治安管理处罚条例》有关规定予以处罚。
（五）买卖、出租或者以其它形式转让矿产资源的，没收违法所得，并按违法所得百分之三十以下处以罚款。
买卖、出租采矿权或者将采矿权用作抵押的，没收违法所得，并处以违法所得百分之三十以下的罚款，同时吊销采矿许可证。
擅自印制、伪造采矿许可证的，由登记管理机关没收印刷、伪造的证件和违法所得，并处以一万元以下的罚款。情节严重构成犯罪的，提请司法机关依法追究刑事责任。
（六）违反国家规定、收购和销售国家统一收购的矿产品的，由县以上工商行政管理部门给予处罚，没收矿产品和违法所得，并按国家有关规定处以罚款；情节严重的，提请司法机关依法追究刑事责任。
（七）采用破坏性开采方法开采矿产资源，造成矿产资源严重破坏的，责令赔偿损失，并处以一万元以下的罚款；情节严重的，吊销采矿许可证；构成犯罪的，提请司法机关依法追究刑事责任。
（八）不按期缴纳矿产资源开采管理费的，限期缴纳；逾期拒不缴纳的，吊销其采矿许可证。
本条（一）、（二）、（三）、（五）、（八）项规定的行政处罚，由市、县人民政府委托矿管机构执行；第（七）项规定的行政处罚，由省地质矿产主管部门或由其委托市、县矿管机构决定并执行。”
本决定自公布之日起施行。
《湖北省乡镇集体矿山企业和个体采矿管理办法》根据本决定作相应的修正，重新公布。



1989年10月30日