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我国现行行政处罚体制存在的弊端及改革思路

胶州市工商行政管理局 高长玉

我国现行行政处罚体制主要是由具有行政处罚权的行政机关和被依法授权、委托组织组成，原则设置集中体现在现行的《行政处罚法》中，而《行政处罚法》实际上也是对我国现行行政处罚体制的一种妥协。当然，它为了解决当前行政处罚过程中暴露出来的一些弊端也采取了一些改革，如确立了实施行政处罚的主体资格制度、相对集中行政处罚制度、罚款决定和罚款收缴相分离制度，但实施效果并不明显，而且还重新暴露出来一些新的弊端，具体而言：

一、执罚机关庞杂、职能交叉的现象仍没有改变，而且还被披上一层合法的外衣。

为了表述方便，我们将具有行政处罚权的行政机关或被依法授权、委托的组织成为执罚机关。在现行《行政处罚法》中，虽然单设了专门一章对行政处罚的实施机关作了规定，但对现行的执罚机关混乱的现状并没有从根本上予以改变，一些原先从事执罚职能的不合法组织通过规章委托，又变相的取得了执罚权，从过去的不确定法律地位摇身一变又成为合法的执罚组织。据统计，我国约80%的法律、90%的地方性法规和全部行政法规、规章都设立了行政处罚权，由此产生了数量庞杂的执罚部门，具体有公安、海关、工商、税务、卫生、质量技术监督、烟草、医药、盐业、农业、林政、交通、路政、渔政、海事、教育、民政、邮政、电信等等诸多部门，执罚队伍过多过滥，造成大盖帽满天飞，老百姓形容为“几十顶大盖帽，管着一顶破草帽”。由于执罚队伍庞杂，不可避免的造成职能交叉、重叠。对某些违法行为，由于执法风险大，利益小，导致执罚部门互相推诿、踢皮球；对某些含金量高的违法行为，执罚部门又相互争权，竞相处罚。同时，由于执罚部门过多，又在某些部门形成执法人员数量不足的形象，执罚活动靠搞突击执罚、联合执法来完成执法任务，以应付上级的检查。

《行政处罚法》第十六条虽然规定国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但因为该法律条款非强制性条款，每个执罚部门必然片面强调自身职能的重要性和专业性，肯定不愿轻易得将自己的执罚权交由其他部门行使，这样，执罚部门庞杂的现象就不可能从根本上得到改变。而且随着法律、法规和规章的不断增加，一些新的执罚部门就会不断出现，执罚队伍将更加混乱。

二、行政处罚决定权交由行政机关行使，是导致行政权力极度膨胀的重要根源之一。

行政处罚是对公民或组织人身、财产、行为的限制和剥夺，是一种惩罚权，应属司法权的范畴。而我国现行行政处罚体制是在过去计划管理体制下逐步形成的，过分强调了行政权威，而忽视了国家权力分权制衡的原则，一些行政机关借助历史机遇，获取大量的行政处罚权，通过多年的苦心经营，不进行政职权遍布公法领域，而且还将触角逐步伸向私法领域，一行政权力干预公民或组织之间的平等主体之间的私权纠纷。

行政机关千方百计争夺行政处罚权，一方面是为了表明自己部门的重要性，确保自己在历次政府机构改革中能够保住一席之地，这也是政府机构改革似乎走不出膨胀-----精简-----再膨胀-----再精简的怪圈的一个重要原因。另一方面，拥有行政处罚权也能给部门自身带来一定的经济利益。我国现有行政执法部门的经费名义上是执行收支两条线，但真正落实的仅是少数。大多数执罚部门经费短缺，必须靠上级财政部门的罚款返还来弥补。更有一些执罚部门的经费实行自收自支，靠直接坐支罚款收入来维持。这种财政保障体制就必然导致了趋利执法和自费执法的现象，一些部门不是重在纠正违法行为，而是罚款了事。有的部门甚至希望、鼓励当事人违法，因为这样才能有钱可罚，由此形成了“养违法”的现象。如某地公安派出所为罚款创收，竟然招聘卖淫女做诱饵，钓嫖客来嫖娼，创造了执罚机关执罚创收的奇闻。利益的趋势只能驱使行政机关更加愿意滥用行政处罚权，总是千方百计的保留和争取更多的行政处罚权，从而引发行政权力的再度膨胀。

三、现有行政权力不能满足行政处罚的需要，起不到真正惩罚违法，纠正违法，保护第三人合法权益的目的。

现有行政机关的大部分行政权力是与其行使宏观调控、社会管理和公共服务等职权相匹配的，劝导性、指导性较强，法定强制力相对司法权而言比较弱。目前，除公安、海关等少数行政执法机关拥有对人、对物的行政强制权外，其他机关一般不具有这种行政强制权。而现行行政处罚过程中，又不能没有上述权力的保障。诸如现行行政除案件的相对人作伪证；向行政机关提供假证；拒不提供有关材料、信息；拒绝行政机关检查；拒绝接受行政执法机关的行政调查等诸多现象，在现有行政处罚体制中运用现有行政权力都不可能合法有效的予以解决，寻求司法支持又缺乏可操作性法定程序，导致行政执法人员或采取非法手段行使行政权，或渎职、失职不作为。这两种做法都是对法治社会的一种践踏。要改变这种状况，必须对现有体制进行彻底改革。

我国现有行政处罚案件有相当多的都和第三人权益受到侵害相联系。第三人希望国家在对违法行为进行处罚的同时，能够使自己受侵犯的权利得到救济。显然，这种救济最终还需司法权来保障。而我国现有行政保护制度中，如商标权保护、消费者权益保护、治安案件人身伤害赔偿等，虽然赋予相应行政机关在进行行政处罚的同时，可以对涉及民事赔偿的部分一并做出处理，但并没有法律最终强制力。而且，一些行政机关担心引起行政诉讼，也不愿意履行这部分职权，使这类法律规定形同虚设。

而且，现行行政处罚程序所设置的一般程序，诸如立案、调查、内部法制核审、处罚告知、听证、决定处罚、强制执行、行政复议、行政诉讼等程序繁琐，虽然耗费大量政府资源，反而很难达到预期目的。

我们知道，行政执法体制必须符合国家权力分工制衡与协作的原则要求，必须体现国家意志的唯一性、强制性和有效性。我国目前的政府机构改革虽然蕴含着较为深刻的制度创新思想与举措，但仍是一种过渡性的改革，其直接目的不过是在于解决目前较为突出的矛盾，具有头痛医头，脚痛医脚的性质，而缺乏前瞻性与预防性。法律体制改革必须具有前瞻性，行政处罚体制改革也同样如此。是体制改革迁就于行政处罚现状，还是行政处罚改革适应时代的发展，确实是一个值得考虑问题。我们应该借鉴包括西方法制社会在内的所有人类文明成果，结合我国实际，与世俱进，建立一套新的能够适应现代法制社会要求的行政处罚体制，而不是修修补补，应付了事。具体而言：

一、将现有执罚部门适当集中，仅赋予其当场行政处罚权和一般程序调查权、行政处罚建议权。除公安、海关、税务部门外，其他部门执法权全部合并，统一交由各级人民政府行使。根据我国宪法和各级人民政府组织法的规定，各级人民政府是国家行政机关，享有包括行政执法权在内的国家行政权力。但实际上各级政府的执法权力都分散到政府的各部门手中，造成部门林立，权力分散。行政处罚体制改革就是要还完整行政权与政府。将行政处罚案件调查权与决定权分离，是按照行政权与司法权分工原则，将行政处罚决定权从现有行政权力中剥离出来。

考虑到目前违法行为大部分属于性质轻微的状况，可以授权行政机关行使相对人没有异议的当场处罚权，但仅限于案件事实简单清楚，不需要另行调查取证，仅处以警告或一定数额以下的罚款的行政处罚。除此之外，行政机关只能依法对违法行为进行行政调查，并提出行政处罚建议。

二、专门成立行政法院，由其行使行政处罚决定权、行政强制措施决定权、行政处罚强制执行权。依托现有人民法院的行政庭，单独成立行政法院，由行政法院的行政法官根据行政机关的申请，针对违法行为签发行政调查令，行政执法人员持行政调查令对违法行为人或组织进行强制性的行政调查，必要时可以申请行政法官签发行政强制措施令，对涉案物证进行查封、扣押。由于一切活动都是由行政法官决定，既保证了司法权对行政权的时时监督，又赋予了行政调查行为的权威性。违法相对人的一切拒绝、阻挠调查行为都可被视为是妨碍司法行为而受到追究，从而解决了现行行政处罚手段过软的弊端。行政法院通过对行政机关收集的证据和处罚建议的审查，听取违法相对人的陈述和申辩，独立行使行政处罚决定权。对行政法院做出的处罚决定，只有违法行为人可以上诉。逾期不上诉的行政处罚决定即发生法律效力，违法行为人必须履行，拒不履行的，由行政法院强制执行。

三、行政处罚案件的起诉权由县级以上人民政府法制机构行使。县级以上人民政府法制机构仅负责诉讼程序的操作，不参与行政调查取证，代表国家对行政处罚案件向行政法院提起诉讼。

对现有行政处罚体制的改革，由于涉及到行政权、司法权的重新分配，牵扯到许多部门的利益，肯定会有很大的阻力。但这应是我们今后改革的方向。我们应当先从理论上、思想上掀起一场大讨论，百家争鸣、百家齐放，使之更加完善，然后以法律的形式予以确立。只有断然废除一切不合理的体制，重新确立一套完善、科学的运作制度，才会使政府在管理社会和经济事务中发挥更大的作用。



参考文献

1、胡锦光著《行政处罚研究》 法律出版社

2、应松年主编《行政法学新论》 中国方正出版社

3、钟明霞《我国行政处罚法的缺陷分析》（《法学》杂志1998年第4期）

4、黄坚宏、吴建依《关于行政法基本原则的再思考》（《法学研究》1999年第6期）

陕西省人民政府


陕西省科学技术奖励办法

陕西省人民政府令第145号


　　《陕西省科学技术奖励办法》已经省政府2009年第31次常务会议通过，现予发布，自2010年2月1日起施行。


　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　省长：袁纯清
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○九年十二月二十九日


陕西省科学技术奖励办法

　　第一条　为了奖励在科学技术进步活动中作出突出贡献的公民和组织，调动科技工作者的积极性和创造性，提升自主创新能力，促进经济和社会发展，根据《国家科学技术奖励条例》，结合本省实际，制定本办法。

　　第二条　本办法适用于本省科学技术奖的推荐、评审、授予等活动。

　　第三条　省人民政府设立陕西省科学技术奖（以下简称省科学技术奖）。省科学技术奖分为最高成就奖和一等奖、二等奖、三等奖。

　　省科学技术奖每年评审、奖励一次。

　　第四条　省科学技术奖的推荐、评审和授予，贯彻尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造的方针，遵循公开、公平、公正的原则，实行科学的评审制度，不受任何组织或者个人的非法干涉。

　　第五条　省科学技术行政部门负责省科学技术奖评审的组织和管理工作。

　　第六条　省科学技术奖最高成就奖授予下列科学技术工作者：

　　（一）在科学技术创新、科学技术成果转化和高新技术产业化中作出突出贡献，为本省创造巨大经济效益、社会效益的；

　　（二）在科学技术前沿取得重大突破，对科学技术发展作出卓越贡献，在国际上产生重大影响的。

　　省科学技术最高成就奖每年授予人数不超过2名，可以空缺。

　　第七条　省科学技术奖一等奖、二等奖、三等奖，授予下列公民和组织：

　　（一）在实施技术发明项目中，运用科学技术知识做出产品、工艺、材料及其系统，取得技术发明创造，并拥有专利等知识产权，创造显著经济效益或者社会效益的；

　　（二）在实施技术开发项目中，完成重大科学技术创新、科学技术成果转化和高新技术产业化，创造显著经济效益和社会效益的；

　　（三）在实施技术推广项目中，将先进成熟的科学技术成果大规模地推广应用，并有所创新，创造显著经济效益和社会效益的；

　　（四）在实施社会公益项目中，长期从事科学技术基础性工作和社会公益性科学技术事业，经过实践检验，创造显著社会效益的；

　　（五）在基础研究和应用基础项目中，阐明自然现象、特征和规律，取得重大科学发现的。

　　省科学技术奖一等奖、二等奖、三等奖每年奖励项目不超过260项。

　　第八条　在国际科学技术合作中，为本省科学技术事业发展作出突出贡献的外国人或者外国组织，授予省国际科学技术合作荣誉奖。

　　第九条　省科学技术奖候选人、候选项目由下列单位或者个人推荐：

　　（一）设区的市人民政府；

　　（二）省人民政府有关组成部门、直属机构；

　　（三）国务院部门驻陕单位；

　　（四）国家最高科学技术奖获得者、中国科学院院士、中国工程院院士、省科学技术最高成就奖获得者；

　　（五）经省科学技术行政部门认定的符合所规定资格条件的其他单位。

　　第十条　推荐单位或者个人应当按规定的限额推荐省科学技术奖候选人和项目，填写统一格式的推荐书，提供真实可靠的评价和证明材料，并提出奖励等级的建议。

　　第十一条　同一技术内容已经获得国家科学技术奖或者其他省、部级科学技术奖的，不得推荐为省科学技术奖。

　　第十二条　省人民政府设立陕西省科学技术奖励委员会（以下简称省科技奖励委员会）。省科技奖励委员会由有关专家学者和省政府有关部门负责人组成。省科技奖励委员会主任委员由省科学技术行政部门主要负责人担任。
省科技奖励委员会的主要职责：

　　（一）聘请有关专家、学者组织评审；

　　（二）审定专业评审结果；

　　（三）为完善科学技术奖励工作提供政策性意见和建议；

　　（四）研究解决省科学技术奖评审工作中的其他重大问题。

　　 省科技奖励委员会下设省科技奖励工作办公室，负责日常工作。省科技奖励工作办公室设在省科学技术行政部门。

　　第十三条　评审工作根据需要设立若干个专业评审组，各专业评审组负责本专业范围内的省科学技术奖评审工作。

　　被推荐为省科学技术奖的候选人及利害关系人，不得作为评审人员。

　　第十四条　参与推荐、评审活动的单位和个人，应当对所涉及的技术内容及评审情况保密，不得以任何方式泄露技术内容和评审情况，剽窃其技术成果。

　　第十五条　专业评审结束后，由省科技奖励工作办公室将建议拟奖项目在媒体上公告，征求异议，接受社会监督。

　　任何单位或者个人对所公告的项目、完成单位、完成人持有异议的，应当在公告之日起30日内向省科技奖励工作办公室提出异议，并填写异议登记表，提交必要的证明材料。

　　第十六条　省科技奖励工作办公室应当在异议受理截止日起30日内完成异议处理工作。有特殊情况，经省科技奖励委员会批准可以适当延长，延长期不得超过30日。

　　奖励等级不在异议范围之内。

　　第十七条　省科技奖励工作办公室根据专业评审结果和异议处理结果，向省科技奖励委员会提出年度省科学技术奖拟奖人选、项目以及奖励等级的建议。

　　第十八条　省科技奖励委员会对提交的拟奖人选、项目以及奖励等级的建议进行审定，作出拟奖决议。由省科学技术行政部门报省人民政府批准。

　　第十九条　省科学技术最高成就奖报请省长签署并颁发证书和奖金。奖金为100万元，其中20万元属获奖者个人所得，80万元作为获奖者的科研补助经费。

　　省科学技术奖一等奖、二等奖、三等奖由省人民政府颁发证书和奖金。一等奖奖金6万元，二等奖奖金3万元，三等奖奖金1万元。

　　省国际科学技术合作荣誉奖由省人民政府颁发证书。

　　第二十条　省科学技术奖的奖励经费由省财政列支。

　　第二十一条　省科学技术奖的奖励证书不作为确定科学技术成果权属的直接依据。

　　第二十二条　剽窃、侵夺他人的发现、发明和其他科学技术成果，或者以其他不正当手段骗取省科学技术奖的，由省科学技术行政部门报省人民政府批准后撤销奖励，追回证书和奖金。

　　第二十三条　省科学技术奖推荐单位和个人提供虚假数据、材料，协助他人骗取省科学技术奖的，由省科学技术行政部门通报批评；情节严重的，暂停或者取消其推荐资格；对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。

　　第二十四条　参与省科学技术奖评审活动和有关工作的人员在评审活动中弄虚作假、徇私舞弊的，依法给予行政处分。

　　第二十五条　社会力量在我省设立面向社会的科学技术奖，按照中华人民共和国科学技术部《社会力量设立科学技术奖管理办法》执行。

　　第二十六条　本办法自2010年2月1日起施行。2002年1月11日省人民政府发布的《陕西省科学技术奖励办法》同时废止。