中华人民共和国和厄立特里亚建交联合公报
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中华人民共和国和厄立特里亚建交联合公报
中华人民共和国和厄立特里亚建交联合公报
（签订日期１９９３年５月２４日 生效日期１９９３年５月２４日）
中华人民共和国政府和厄立特里亚政府根据两国人民的利益和愿望，决定自一九九三年五月二十四日起建立大使级外交关系。
两国政府同意，在相互尊重主权和领土完整、互不侵犯、互不干涉内政、平等互利、和平共处原则基础上，发展两国之间的友好合作关系。
中华人民共和国政府支持厄立特里亚政府维护民族独立、国家主权和发展经济所做的努力。
厄立特里亚政府承认中华人民共和国政府是中国的唯一合法政府，台湾是中国领土不可分割的一部分。厄立特里亚政府承诺不与台湾建立任何形式的官方关系。
中国、厄立特里亚政府商定，根据国际惯例，并在互惠的基础上，在各自首都为对方建立大使馆及执行其职务提供一切必要的协助。
中华人民共和国政府 厄立特里亚政府
代 表 代 表
杨福昌 马哈茂德·谢里夫
（签字） （签字）
一九九三年五月二十四日于阿斯马拉
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杨朝霞 北京林业大学
关键词: 环保机关/环境民事公益诉讼/环境权/原告/正当性
内容提要: 环保机关依法履行了环境监管职责，仍不能有效保护环境的，可作为原告，提起旨在维护公共性环境公益的环境民事公益诉讼。具体而言，环境权、诉讼信托和自然资源国家所有权的理论为环保机关提起环境民事公益诉讼奠定了理论上的正当性基础。环境权是环境公益诉讼最核心的权利基础，为了更理性、更科学地对其进行理论研究和制度设计，今后务必高度重视对环境权的研究。
2010年6月29日，最高人民法院出台《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》（以下简称《意见》），在国家层面正式确认了环保机关提起环境民事公益诉讼的原告地位。[1]2010年8月，昆明市环保局以两家牧业公司严重污染村民饮用水为由，向昆明市环境保护法庭提起云南首例环境民事公益诉讼案，请求判令被告停止环境侵害、赔偿治理污染所需432万余元。[2]对此，我们不禁要问：(1)环保机关置行政职权于不顾，反而运用民事诉讼的途径来保护环境，岂不造成行政资源和司法资源的双重浪费？(2)作为行政主体的环保机关何以能“摇身一变”成为环境民事公益诉讼的原告？以下，笔者试从环境公共利益维护的角度对环保机关以民事主体身份提起环境诉讼的正当性问题予以论证和说明，以求教于同仁。
一、环境公共利益的类型化：公众性环境公益和公共性环境公益
以环境侵害为依据，可把与环境有关的利益（均可因环境侵害而遭受损害）分为三大类型：一是人格利益，主要指生命和健康利益（有时还包括精神利益），因为生命和健康的维持都需良好的环境作为条件。二是财产利益，因为许多财产的获取和实现均需良好的环境作为条件，环境若受污染必损害财产，如养殖的鱼虾因水污染而死亡。三是环境利益，指环境的功能所体现出来的利益，如环境的供给功能（清洁空气和水源的提供等）、调节功能（涵养水源、调节气候等）。实际上，环境问题的本质即是环境功能的受损。众所周知，环境属于典型的公共物品，不具有私人物品的独占性和消费排他性，因此，其凝结的利益往往表现为公共利益，如湿地的气候调节功能可惠及广大区域。不过，对某些特定的环境要素或具体空间范围的区域环境而言，其环境功能的受益人群很少，此时则表现为环境私益，例如通风、采光等。人格利益和财产利益均属于个体所有，本质上属于私益的范畴。但是，当人格和财产利益涉及不确定多数人时，这些叠加的人格利益和财产利益便具有了广泛性，从而可纳入广义环境公益的范畴。据此，我们可把与环境有关的公共利益分为公众性环境公益和公共性环境公益两大基本类型。[3]
1．公众性环境公益是指由那些为不确定多数人所拥有，需以良好环境为条件（through environment）的私人人格利益和财产利益组合而成的环境公益。这种公益具有如下特征：(1)从利益归属上看，该类公益本质上属于人格利益或财产利益，之所以称为环境公益，是由于其与环境息息相关、密不可分，易受环境质量好坏的影响。例如，人体健康因环境污染而受损。(2)从存在形态上看，该种公益体现为由不确定多数人所拥有的多人私益。这种公益在本质上属于私益的范畴，之所以称为公益，是因为现实或可能享有此类私益的主体众多，为不确定多数人所拥有或享有，从而体现了一定的群体性和社会性。(3)从表征上看，这类公益具有群体性（环境受害者或环境付出者众多）、分散性（分属于分散的不同个体）、累加性（系多人私益的叠加，且私益具有个体差异性）、拟制性[4]等特征。(4)从法律保护方式上看，这种公益本可作为私益分别进行保护和救济，制度上之所以拟制为公益（“准公益”），是因为将这种多人私益进行群体性保护，如采用代表人诉讼、团体诉讼、集团诉讼等，成本更低、效果更好。
2．公共性环境公益是指以环境的功能为内容(to environment)而承载的环境公益。这种公益具有如下特征：(1)从利益属性上看，该类公益是对环境本身的利益，是实在、客观、真正的环境利益。(2)从类型上看，可分为经济性环境公益和生态性环境公益。经济性环境公益，即公共环境本身所具有的经济价值（源于自然资源的财产性）。例如，天然水产资源、可分配的环境容量资源本身所蕴含的经济价值。生态性环境公益，即环境的生态服务功能所蕴含的利益。[5]例如，森林所具有的涵养水源、调节气候、防风固沙、保持生物多样性的生态利益等。(3)从表征上看，公共性环境公益具有整体性（不可分割为多个私益，共同享有无明显个体差异）、客观性（客观上存在而非人为拟制）、公共性（非排他性和一定的非竞争性）、包容性（公益包容私益而非私益的叠加）、广泛性（牵涉面大，关乎一个区域的人群甚至后代和整个人类的利益）、弱私性（对私人的影响往往无显著紧迫性，当尚未发生人身和财产损害时尤其如此）等。初级侵害对象：环境利益 次级侵害对象：人身和财产利益
上述两类环境公益之间具有紧密的联系，公众性环境公益的受损或受益往往以公共性环境公益的受损或受益为前提或前奏。[6]例如，化工厂排放的废水首先使得饮用水环境质量下降，此后导致人体健康受损（如图1所示）。[7]不过，公共性环境公益受损却并不必然导致公众性环境公益的受损，例如小型油轮原油泄漏事故大多只是破坏海洋生态，并不造成个体的人身和财产损害。
当公众性环境公益遭受环境侵害时，在现行法律框架下，环境受害者可自行采用单独诉讼、代表人诉讼、团体诉讼、集团诉讼等传统诉讼方式进行救济，环保机关、检察机关等可给予支持（支持起诉）。环境受害者还可通过请求环保机关进行行政调处，来解决环境纠纷和救济其人身与财产权益。此时，从尊重当事人诉权自由（可放弃起诉）的角度出发，环保机关除了对其进行支持起诉外，[8]不能过多干涉，更不能越俎代庖强行代为起诉，否则势必侵害公民的起诉自由权。何况，以环保机关当前的人员配备也无法胜任这样繁重的任务。然而，当公共性环境公益遭受危害时，现有法律制度是否能够提供充分而有效的保护呢？换言之，是否需要环保机关为维护公共性环境公益而提起民事诉讼呢？
二、现行法律制度力不从心：公共性环境公益维护告急
公共性环境公益（以下简称为环境公益）自人类诞生以来本就客观存在，但只是在人类环境危机出现以后，此类公益才大规模、长时间、高频次地遭受损害，以致于现行法律制度对此不能提供充分而有效的保护和救济：
（一）环境民事制度“捉襟见肘”[9]
其一，所有权制度的不足。首先，按照传统所有权理论，所有权的客体必须具有可控性。然而，作为环境要素的空气、海洋、野生动植物尤其是整个生态系统并不能为人力所直接支配和控制，因而不能成为所有权的客体，以致于环境公益被排除在传统民法的保护范围之外。其次，根据传统民法私法自治的精神和所有权绝对的原则，公民不仅无权对环境要素和生态系统提出享有和维护环境品质的权利要求，而且在客观上还会纵容甚至刺激自然资源的过度开发（自然资源私有时）而造成生态破坏、任意排放废弃物质造成环境污染的不良后果。正如有学者所言，“限制所有权、改变以财产所有为中心的立法指导思想是环境法的首要任务”。[10] 再次，以财产权为基础的请求权和侵权救济制度，只能对环境公益实现附带性、间接性、滞后性的保护。
其二，人格权制度的不足。人格权制度对环境公益的保护范围和保护程度十分有限。环境侵害会损害物质性人格权，[11]于是，我们可运用人格权请求权和侵权救济制度而间接保护环境公益，问题是环境侵害还会损害舒适和自然景观方面的环境公益，可对于景观享受而言，已远远超出了现行人格权制度的保护能力。
其三，相邻权制度的不足。首先，相邻权的适用范围有限。基于相邻关系原理，主张环境利益须满足以下两个条件：(1)彼此为不动产相邻人；(2)须为不动产权利的限制与不动产权利的扩张之间发生冲突。因此，当环境侵害来源于非相邻不动产权利人，[12]或造成环境侵害的不动产属于国家所有，[13]以及其利益主张与不动产权利行使无关时，[14]便不能运用相邻关系来处理了。[15]其次，相邻权难以保护较高层次环境利益。相邻权的享有以“必要方便”（最低限度的方便）为前提，对于较高要求的环境利益（如景观欣赏利益），相邻权制度便难以提供保护。再次，相邻权的权利效力有限。相邻权并非一种独立的权利，只是不动产物权的-种限制或扩张而已，即使可依相邻权维护环境利益，也会由于缺乏直接充分的权源而难以提供有力的保护。
其四，地役权制度的不足。地役权的适用范围有限，难以保护基本的环境利益。对于相邻关系中涉及的必要性环境利益，如必要的通风、采光利益，地役权并不适用。地役权的取得需支付对价，这可能不利于对环境利益的保护。另外，地役权往往受土地承包经营权、建设用地使用权等用益物权的使用期限或剩余期限的制约，在维护环境利益上具有局限性。
（二）环境行政制度“鞭长莫及”
环境的公共性、环境资源利用的外部性，使得市场机制在环境保护方面或者容易出现“失灵”或者由于交易成本太高而难以广泛应用，于是，由政府机关来开展环境保护便是最经济、也是最通行的做法。然而，环境利益具有多维性和多层次性，需要多元的力量和多维的机制去维护，单纯依靠环保机关的行政监管活动—即使其依法行政、勤勉执法、恪守中立，杜绝一切渎职、滥用、贪污等违法行为一一也难以实现对环境利益的充分和有效保护：
其一，环境执法主管范围的不足。尽管根据现行立法，环保机关有对环境保护进行统一监督管理的职权，但由于受立法局限性的影响，具体到某些特殊领域和具体事务时，环保机关却无相应的职权。例如，现行环境立法并未赋予我国环保机关对光污染进行监督管理的职权，根据“法无授权即禁止”的公权配置原则，对于城市的眩光污染和采光遮蔽的光妨害问题，环保机关无权干预。换言之，根据现行立法，某些环境公益可能被排除在环境行政机关的保护范围之外。
其二，环境执法启动条件上的不足。作为环境监管的法定机关，环保机关拥有多项行政权力，如环评文件审批权、责令限期治理的行政命令权、责令停产停业的行政处罚权等。但是，为控制权力的过分扩张，法律通常规定了权力启动的条件。例如，环境影响轻微的建设项目（如散户养猪）不必启动环境影响评价程序。再如，只有建设项目排污超标或违反总量控制时，方可启动限期治理程序，环保机关才可对其责令限期治理或责令关闭。问题是即使单个污染源只造成轻微的环境影响，能实现达标排污（包括浓度和总量达标），但若在同一区域存在多个污染源，也会由于污染的累积和复合效应而造成污染事故，以致损害环境公益。[16]对于这些行政合法却客观上造成或可能造成环境损害的分散型排污者，环保机关却无权责令其限期治理，[17]更无权对其实施行政处罚。
其三，环境执法手段的不足。在现行法律框架下，通常的环保行政手段为行政许可、行政命令（如责令限期治理）和行政处罚等，暂时还缺乏查封、扣押等行政强制约束权，更无行政强制执行权。也就是说，环境执法的强制性相当有限，如即使环保机关做出了责令限期治理和行政处罚等行政决定，若相对人（污染企业）拒不履行，环保机关也只能申请法院强制执行，而法院对此的执行率一般较低。再者，抓到了就罚钱，没抓到就继续偷排，已成为企业普遍存在的侥幸心理。处罚限额过低、[18]“一事不再罚”的原则（缺乏按日计罚制度），也无形中滋生和助长了违法企业的嚣张气焰。
其四，环境执法功能的不足。依法理，公法和私法是有一定的分工和界限的，行政权不应过多干预私人的自由空间；此外，依法行政的原则也要求对行政权科以必要的限制。例如，环境行政罚款往往受到“上限”的封顶，故对违法企业的罚款，在数量上总是远远少于实际造成的环境损害。再如，行政机关虽然可依申请而处理环境纠纷，但一般不能主动介入纠纷，更不能自行责令相对人一方承担环境民事责任。申言之，对于环境违法企业，环保机关只能在法定权限的范围内开展行政执法，追究其行政违法责任。但是，对于企业所造成的公共环境损害，却无权运用行政权力，通过行政命令责令其承担排除妨碍、消除危害、恢复环境、损害赔偿等民事责任。[19]例如，2004年的四川沱江水污染事故造成了惨重的损失，约有100万人饮水受到严重影响，直接经济损失约3亿元，而沱江生态系统的恢复至少需要5年的时间。然而，川化集团只用了1100多万元作为渔业赔偿，100万元作为行政罚款。对于巨大的生态损失，环境监管部门却无权进行补救。
（三）环境诉讼制度“爱莫能助”
环境行政执法和环境司法是实施环境法律、维护环境利益的基本手段，不过，从作用链条以及行政权和司法权的功能和分工来看，环境执法为“上游”和“中游”措施，环境司法则为“中游”和“下游”手段，即环境行政执法解决不了的问题还可交由环境司法来解决。然而，根据现行《民事诉讼法》第108条关于“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”的规定，只有因环境侵害受到人身和财产损害的主体才有权提起诉讼。鉴于司法的被动性、准人性、成本性等特征，使得现行司法手段捉襟见肘，不能对环境公益的维护提供后续的保障：
广东省广州市人民政府
广州市出口创汇生产企业特别优惠试行办法
广州市人民政府
为了支持和鼓励发展外向型经济，增加出口创汇，现决定对广州市部分引进技术任务重、出口创汇多的生产企业和出口产品生产基地企业，试行“三资”企业的某些管理办法及特别优惠政策，具体规定如下：
一、增强企业的自我改造和发展出口生产的能力。企业实行上缴利润递增包干、超收全留的承包经营责任制。在核定上缴利润递增包干基数时，充分照顾到企业发展的资金需求，企业由此增加的留利，主要用于发展出口生产、技术改造、新产品开发以及为扩大出口产品生产所需的横向
联合投资。
因外销利润低于内销利润而影响企业奖励基金和福利基金的，经财政部门和主管部门核准，允许从上缴的利润（所得税）中调出相应部分弥补。
二、企业各类固定资产折旧，可按下列最短年限计算：
（一）房屋、建筑物，最短年限为二十年；
（二）机器设备和其他生产设备，最短年限为十年；
（三）电子设备和除火车、轮船以外的运输工具设备最短年限为五年。
企业现行折旧办法中折旧年限，低于最低年限的，按现有办法执行。
由于特殊原因需要加速折旧的，由企业提出申请，报市财政局审查批准。
固定资产折旧足额后仍可继续使用的，不再计算折旧。
三、企业用于同出口产品生产、经营业务有关的合理交际应酬费，可按出口产品销售收入总额的千分之三以内比例作为费用在成本中列支。列支后这部分销售收入，不再提取厂长（经理）基金。内销产品，则仍按原办法提取厂长（经理）基金。
企业要用好、用活交际应酬费，并可参照厂长（经理）基金的适用范围，奖励出口创汇的有功人员，但不得铺张浪费，搞不正之风。
四、企业经市企业工资改革办公室批准，可以试行工资总额与出口量创汇额挂钩或单位出口产品工资含量包干的办法。生产企业出口产品的工资浮动比例或工 资含量系数，原则上按内销产品的百分之一百二十至一百五十确定，特殊的经批准还可以更高一些。增加的工资允许在企业产? 返淖艹杀局辛兄А? 五、企业经过批准，可以挑选一至三名工程技术人员和经营人员，经过政治审查符合条件，在国外客户有电传或函件要求谈判签约、技术服务时，可以直接到市政府办理出国手续。出国所需外汇由企业负担。企业应对派出人员的工作情况进行考核和奖罚，并向主管部门报告考察情况。
六、要切实保证生产出口产品所需的原材料、零部件、配套件（简称料、件）的供应。国内能供应的在国内优先安排，国内供应不了的，应及时进口。其中出口机电产品的，可以从收汇全额中先提留30％作为进口料、件用汇（又称以进养出外汇），然后再分成。进口料、件30％用
汇不落实的，可先在周转外汇中安排。其他出口产品可以参照出口机电产品提留比例，在市拨给外贸的周转外汇中划出一块，用于进口料、件。
要简化进口料、件的手续。企业凭批准的对外经营范围文件和进出口合同，向海关申报进料加工，在海关监管下按规定免税放行。如该项业务涉及国家限制进口物资，在国家没有新的规定以前，可由我驻外机构来料加工、对口合同（对开信用证），免领进口许可证。上述进口料、件所
生产的产品，因特殊情况转为内销，应按规定补办进口手续，并照章补税。
七、企业进口料、件用汇（以进养出外汇）和留成外汇，应按季及时核拨，年终结算。各级部门不得截留，挪作他用。企业留成外汇主要用于本企业扩大出口的技术改造、购置必要的仪器设备和材料，建立国外技术服务网、销售网、商情信息网和出国人员用汇。所用留成外汇经有关部
门批准后，优先纳入市的用汇计划。
企业为了出口生产使用外汇贷款购买出口产品原材料，引进技术设备及从事其他经营活动，其所得的新增外汇收入，可先还贷款后再分成。其还贷部分可以作为代理出口处理。
八、本规定和规行的对出口创汇生产企业和出口产品生产基地企业的优惠政策和管理办法同时适用。其中出口奖励与补贴、提取开拓国际市场基金、利用外资进行技术改造、优先安排人民币贷款与税前还贷、优先安排电力、燃料、动力和原材料等，分别按照中央和省、市已经批准和已
经明确的有关文件、规定执行。
九、上述特别优惠办法先在少量企业试行一年，取得经验后，逐步完善和推开。市外经贸委要会同市计委、经委、体改办、财政局、劳动局等部门，积极组织实施、互相衔接、检查落实。在试行中遇到的问题，可及时向上述部门反映。
十、本办法自七月一日起开始试行。
附：第一批试点企业名单：
广州市电筒工业公司
广州制伞工业公司
广州市机床工具工业公司
广州绢麻纺织厂
广州电饭煲厂
广州钢琴厂
广州钟厂
广州市东方橡胶厂
广州指甲钳厂
广州永泰毛巾厂
1987年6月8日
关键词: 环保机关/环境民事公益诉讼/环境权/原告/正当性
内容提要: 环保机关依法履行了环境监管职责，仍不能有效保护环境的，可作为原告，提起旨在维护公共性环境公益的环境民事公益诉讼。具体而言，环境权、诉讼信托和自然资源国家所有权的理论为环保机关提起环境民事公益诉讼奠定了理论上的正当性基础。环境权是环境公益诉讼最核心的权利基础，为了更理性、更科学地对其进行理论研究和制度设计，今后务必高度重视对环境权的研究。
2010年6月29日，最高人民法院出台《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》（以下简称《意见》），在国家层面正式确认了环保机关提起环境民事公益诉讼的原告地位。[1]2010年8月，昆明市环保局以两家牧业公司严重污染村民饮用水为由，向昆明市环境保护法庭提起云南首例环境民事公益诉讼案，请求判令被告停止环境侵害、赔偿治理污染所需432万余元。[2]对此，我们不禁要问：(1)环保机关置行政职权于不顾，反而运用民事诉讼的途径来保护环境，岂不造成行政资源和司法资源的双重浪费？(2)作为行政主体的环保机关何以能“摇身一变”成为环境民事公益诉讼的原告？以下，笔者试从环境公共利益维护的角度对环保机关以民事主体身份提起环境诉讼的正当性问题予以论证和说明，以求教于同仁。
一、环境公共利益的类型化：公众性环境公益和公共性环境公益
以环境侵害为依据，可把与环境有关的利益（均可因环境侵害而遭受损害）分为三大类型：一是人格利益，主要指生命和健康利益（有时还包括精神利益），因为生命和健康的维持都需良好的环境作为条件。二是财产利益，因为许多财产的获取和实现均需良好的环境作为条件，环境若受污染必损害财产，如养殖的鱼虾因水污染而死亡。三是环境利益，指环境的功能所体现出来的利益，如环境的供给功能（清洁空气和水源的提供等）、调节功能（涵养水源、调节气候等）。实际上，环境问题的本质即是环境功能的受损。众所周知，环境属于典型的公共物品，不具有私人物品的独占性和消费排他性，因此，其凝结的利益往往表现为公共利益，如湿地的气候调节功能可惠及广大区域。不过，对某些特定的环境要素或具体空间范围的区域环境而言，其环境功能的受益人群很少，此时则表现为环境私益，例如通风、采光等。人格利益和财产利益均属于个体所有，本质上属于私益的范畴。但是，当人格和财产利益涉及不确定多数人时，这些叠加的人格利益和财产利益便具有了广泛性，从而可纳入广义环境公益的范畴。据此，我们可把与环境有关的公共利益分为公众性环境公益和公共性环境公益两大基本类型。[3]
1．公众性环境公益是指由那些为不确定多数人所拥有，需以良好环境为条件（through environment）的私人人格利益和财产利益组合而成的环境公益。这种公益具有如下特征：(1)从利益归属上看，该类公益本质上属于人格利益或财产利益，之所以称为环境公益，是由于其与环境息息相关、密不可分，易受环境质量好坏的影响。例如，人体健康因环境污染而受损。(2)从存在形态上看，该种公益体现为由不确定多数人所拥有的多人私益。这种公益在本质上属于私益的范畴，之所以称为公益，是因为现实或可能享有此类私益的主体众多，为不确定多数人所拥有或享有，从而体现了一定的群体性和社会性。(3)从表征上看，这类公益具有群体性（环境受害者或环境付出者众多）、分散性（分属于分散的不同个体）、累加性（系多人私益的叠加，且私益具有个体差异性）、拟制性[4]等特征。(4)从法律保护方式上看，这种公益本可作为私益分别进行保护和救济，制度上之所以拟制为公益（“准公益”），是因为将这种多人私益进行群体性保护，如采用代表人诉讼、团体诉讼、集团诉讼等，成本更低、效果更好。
2．公共性环境公益是指以环境的功能为内容(to environment)而承载的环境公益。这种公益具有如下特征：(1)从利益属性上看，该类公益是对环境本身的利益，是实在、客观、真正的环境利益。(2)从类型上看，可分为经济性环境公益和生态性环境公益。经济性环境公益，即公共环境本身所具有的经济价值（源于自然资源的财产性）。例如，天然水产资源、可分配的环境容量资源本身所蕴含的经济价值。生态性环境公益，即环境的生态服务功能所蕴含的利益。[5]例如，森林所具有的涵养水源、调节气候、防风固沙、保持生物多样性的生态利益等。(3)从表征上看，公共性环境公益具有整体性（不可分割为多个私益，共同享有无明显个体差异）、客观性（客观上存在而非人为拟制）、公共性（非排他性和一定的非竞争性）、包容性（公益包容私益而非私益的叠加）、广泛性（牵涉面大，关乎一个区域的人群甚至后代和整个人类的利益）、弱私性（对私人的影响往往无显著紧迫性，当尚未发生人身和财产损害时尤其如此）等。初级侵害对象：环境利益 次级侵害对象：人身和财产利益
上述两类环境公益之间具有紧密的联系，公众性环境公益的受损或受益往往以公共性环境公益的受损或受益为前提或前奏。[6]例如，化工厂排放的废水首先使得饮用水环境质量下降，此后导致人体健康受损（如图1所示）。[7]不过，公共性环境公益受损却并不必然导致公众性环境公益的受损，例如小型油轮原油泄漏事故大多只是破坏海洋生态，并不造成个体的人身和财产损害。
当公众性环境公益遭受环境侵害时，在现行法律框架下，环境受害者可自行采用单独诉讼、代表人诉讼、团体诉讼、集团诉讼等传统诉讼方式进行救济，环保机关、检察机关等可给予支持（支持起诉）。环境受害者还可通过请求环保机关进行行政调处，来解决环境纠纷和救济其人身与财产权益。此时，从尊重当事人诉权自由（可放弃起诉）的角度出发，环保机关除了对其进行支持起诉外，[8]不能过多干涉，更不能越俎代庖强行代为起诉，否则势必侵害公民的起诉自由权。何况，以环保机关当前的人员配备也无法胜任这样繁重的任务。然而，当公共性环境公益遭受危害时，现有法律制度是否能够提供充分而有效的保护呢？换言之，是否需要环保机关为维护公共性环境公益而提起民事诉讼呢？
二、现行法律制度力不从心：公共性环境公益维护告急
公共性环境公益（以下简称为环境公益）自人类诞生以来本就客观存在，但只是在人类环境危机出现以后，此类公益才大规模、长时间、高频次地遭受损害，以致于现行法律制度对此不能提供充分而有效的保护和救济：
（一）环境民事制度“捉襟见肘”[9]
其一，所有权制度的不足。首先，按照传统所有权理论，所有权的客体必须具有可控性。然而，作为环境要素的空气、海洋、野生动植物尤其是整个生态系统并不能为人力所直接支配和控制，因而不能成为所有权的客体，以致于环境公益被排除在传统民法的保护范围之外。其次，根据传统民法私法自治的精神和所有权绝对的原则，公民不仅无权对环境要素和生态系统提出享有和维护环境品质的权利要求，而且在客观上还会纵容甚至刺激自然资源的过度开发（自然资源私有时）而造成生态破坏、任意排放废弃物质造成环境污染的不良后果。正如有学者所言，“限制所有权、改变以财产所有为中心的立法指导思想是环境法的首要任务”。[10] 再次，以财产权为基础的请求权和侵权救济制度，只能对环境公益实现附带性、间接性、滞后性的保护。
其二，人格权制度的不足。人格权制度对环境公益的保护范围和保护程度十分有限。环境侵害会损害物质性人格权，[11]于是，我们可运用人格权请求权和侵权救济制度而间接保护环境公益，问题是环境侵害还会损害舒适和自然景观方面的环境公益，可对于景观享受而言，已远远超出了现行人格权制度的保护能力。
其三，相邻权制度的不足。首先，相邻权的适用范围有限。基于相邻关系原理，主张环境利益须满足以下两个条件：(1)彼此为不动产相邻人；(2)须为不动产权利的限制与不动产权利的扩张之间发生冲突。因此，当环境侵害来源于非相邻不动产权利人，[12]或造成环境侵害的不动产属于国家所有，[13]以及其利益主张与不动产权利行使无关时，[14]便不能运用相邻关系来处理了。[15]其次，相邻权难以保护较高层次环境利益。相邻权的享有以“必要方便”（最低限度的方便）为前提，对于较高要求的环境利益（如景观欣赏利益），相邻权制度便难以提供保护。再次，相邻权的权利效力有限。相邻权并非一种独立的权利，只是不动产物权的-种限制或扩张而已，即使可依相邻权维护环境利益，也会由于缺乏直接充分的权源而难以提供有力的保护。
其四，地役权制度的不足。地役权的适用范围有限，难以保护基本的环境利益。对于相邻关系中涉及的必要性环境利益，如必要的通风、采光利益，地役权并不适用。地役权的取得需支付对价，这可能不利于对环境利益的保护。另外，地役权往往受土地承包经营权、建设用地使用权等用益物权的使用期限或剩余期限的制约，在维护环境利益上具有局限性。
（二）环境行政制度“鞭长莫及”
环境的公共性、环境资源利用的外部性，使得市场机制在环境保护方面或者容易出现“失灵”或者由于交易成本太高而难以广泛应用，于是，由政府机关来开展环境保护便是最经济、也是最通行的做法。然而，环境利益具有多维性和多层次性，需要多元的力量和多维的机制去维护，单纯依靠环保机关的行政监管活动—即使其依法行政、勤勉执法、恪守中立，杜绝一切渎职、滥用、贪污等违法行为一一也难以实现对环境利益的充分和有效保护：
其一，环境执法主管范围的不足。尽管根据现行立法，环保机关有对环境保护进行统一监督管理的职权，但由于受立法局限性的影响，具体到某些特殊领域和具体事务时，环保机关却无相应的职权。例如，现行环境立法并未赋予我国环保机关对光污染进行监督管理的职权，根据“法无授权即禁止”的公权配置原则，对于城市的眩光污染和采光遮蔽的光妨害问题，环保机关无权干预。换言之，根据现行立法，某些环境公益可能被排除在环境行政机关的保护范围之外。
其二，环境执法启动条件上的不足。作为环境监管的法定机关，环保机关拥有多项行政权力，如环评文件审批权、责令限期治理的行政命令权、责令停产停业的行政处罚权等。但是，为控制权力的过分扩张，法律通常规定了权力启动的条件。例如，环境影响轻微的建设项目（如散户养猪）不必启动环境影响评价程序。再如，只有建设项目排污超标或违反总量控制时，方可启动限期治理程序，环保机关才可对其责令限期治理或责令关闭。问题是即使单个污染源只造成轻微的环境影响，能实现达标排污（包括浓度和总量达标），但若在同一区域存在多个污染源，也会由于污染的累积和复合效应而造成污染事故，以致损害环境公益。[16]对于这些行政合法却客观上造成或可能造成环境损害的分散型排污者，环保机关却无权责令其限期治理，[17]更无权对其实施行政处罚。
其三，环境执法手段的不足。在现行法律框架下，通常的环保行政手段为行政许可、行政命令（如责令限期治理）和行政处罚等，暂时还缺乏查封、扣押等行政强制约束权，更无行政强制执行权。也就是说，环境执法的强制性相当有限，如即使环保机关做出了责令限期治理和行政处罚等行政决定，若相对人（污染企业）拒不履行，环保机关也只能申请法院强制执行，而法院对此的执行率一般较低。再者，抓到了就罚钱，没抓到就继续偷排，已成为企业普遍存在的侥幸心理。处罚限额过低、[18]“一事不再罚”的原则（缺乏按日计罚制度），也无形中滋生和助长了违法企业的嚣张气焰。
其四，环境执法功能的不足。依法理，公法和私法是有一定的分工和界限的，行政权不应过多干预私人的自由空间；此外，依法行政的原则也要求对行政权科以必要的限制。例如，环境行政罚款往往受到“上限”的封顶，故对违法企业的罚款，在数量上总是远远少于实际造成的环境损害。再如，行政机关虽然可依申请而处理环境纠纷，但一般不能主动介入纠纷，更不能自行责令相对人一方承担环境民事责任。申言之，对于环境违法企业，环保机关只能在法定权限的范围内开展行政执法，追究其行政违法责任。但是，对于企业所造成的公共环境损害，却无权运用行政权力，通过行政命令责令其承担排除妨碍、消除危害、恢复环境、损害赔偿等民事责任。[19]例如，2004年的四川沱江水污染事故造成了惨重的损失，约有100万人饮水受到严重影响，直接经济损失约3亿元，而沱江生态系统的恢复至少需要5年的时间。然而，川化集团只用了1100多万元作为渔业赔偿，100万元作为行政罚款。对于巨大的生态损失，环境监管部门却无权进行补救。
（三）环境诉讼制度“爱莫能助”
环境行政执法和环境司法是实施环境法律、维护环境利益的基本手段，不过，从作用链条以及行政权和司法权的功能和分工来看，环境执法为“上游”和“中游”措施，环境司法则为“中游”和“下游”手段，即环境行政执法解决不了的问题还可交由环境司法来解决。然而，根据现行《民事诉讼法》第108条关于“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”的规定，只有因环境侵害受到人身和财产损害的主体才有权提起诉讼。鉴于司法的被动性、准人性、成本性等特征，使得现行司法手段捉襟见肘，不能对环境公益的维护提供后续的保障：
广州市出口创汇生产企业特别优惠试行办法
广州市出口创汇生产企业特别优惠试行办法
广州市人民政府
为了支持和鼓励发展外向型经济，增加出口创汇，现决定对广州市部分引进技术任务重、出口创汇多的生产企业和出口产品生产基地企业，试行“三资”企业的某些管理办法及特别优惠政策，具体规定如下：
一、增强企业的自我改造和发展出口生产的能力。企业实行上缴利润递增包干、超收全留的承包经营责任制。在核定上缴利润递增包干基数时，充分照顾到企业发展的资金需求，企业由此增加的留利，主要用于发展出口生产、技术改造、新产品开发以及为扩大出口产品生产所需的横向
联合投资。
因外销利润低于内销利润而影响企业奖励基金和福利基金的，经财政部门和主管部门核准，允许从上缴的利润（所得税）中调出相应部分弥补。
二、企业各类固定资产折旧，可按下列最短年限计算：
（一）房屋、建筑物，最短年限为二十年；
（二）机器设备和其他生产设备，最短年限为十年；
（三）电子设备和除火车、轮船以外的运输工具设备最短年限为五年。
企业现行折旧办法中折旧年限，低于最低年限的，按现有办法执行。
由于特殊原因需要加速折旧的，由企业提出申请，报市财政局审查批准。
固定资产折旧足额后仍可继续使用的，不再计算折旧。
三、企业用于同出口产品生产、经营业务有关的合理交际应酬费，可按出口产品销售收入总额的千分之三以内比例作为费用在成本中列支。列支后这部分销售收入，不再提取厂长（经理）基金。内销产品，则仍按原办法提取厂长（经理）基金。
企业要用好、用活交际应酬费，并可参照厂长（经理）基金的适用范围，奖励出口创汇的有功人员，但不得铺张浪费，搞不正之风。
四、企业经市企业工资改革办公室批准，可以试行工资总额与出口量创汇额挂钩或单位出口产品工资含量包干的办法。生产企业出口产品的工资浮动比例或工 资含量系数，原则上按内销产品的百分之一百二十至一百五十确定，特殊的经批准还可以更高一些。增加的工资允许在企业产? 返淖艹杀局辛兄А? 五、企业经过批准，可以挑选一至三名工程技术人员和经营人员，经过政治审查符合条件，在国外客户有电传或函件要求谈判签约、技术服务时，可以直接到市政府办理出国手续。出国所需外汇由企业负担。企业应对派出人员的工作情况进行考核和奖罚，并向主管部门报告考察情况。
六、要切实保证生产出口产品所需的原材料、零部件、配套件（简称料、件）的供应。国内能供应的在国内优先安排，国内供应不了的，应及时进口。其中出口机电产品的，可以从收汇全额中先提留30％作为进口料、件用汇（又称以进养出外汇），然后再分成。进口料、件30％用
汇不落实的，可先在周转外汇中安排。其他出口产品可以参照出口机电产品提留比例，在市拨给外贸的周转外汇中划出一块，用于进口料、件。
要简化进口料、件的手续。企业凭批准的对外经营范围文件和进出口合同，向海关申报进料加工，在海关监管下按规定免税放行。如该项业务涉及国家限制进口物资，在国家没有新的规定以前，可由我驻外机构来料加工、对口合同（对开信用证），免领进口许可证。上述进口料、件所
生产的产品，因特殊情况转为内销，应按规定补办进口手续，并照章补税。
七、企业进口料、件用汇（以进养出外汇）和留成外汇，应按季及时核拨，年终结算。各级部门不得截留，挪作他用。企业留成外汇主要用于本企业扩大出口的技术改造、购置必要的仪器设备和材料，建立国外技术服务网、销售网、商情信息网和出国人员用汇。所用留成外汇经有关部
门批准后，优先纳入市的用汇计划。
企业为了出口生产使用外汇贷款购买出口产品原材料，引进技术设备及从事其他经营活动，其所得的新增外汇收入，可先还贷款后再分成。其还贷部分可以作为代理出口处理。
八、本规定和规行的对出口创汇生产企业和出口产品生产基地企业的优惠政策和管理办法同时适用。其中出口奖励与补贴、提取开拓国际市场基金、利用外资进行技术改造、优先安排人民币贷款与税前还贷、优先安排电力、燃料、动力和原材料等，分别按照中央和省、市已经批准和已
经明确的有关文件、规定执行。
九、上述特别优惠办法先在少量企业试行一年，取得经验后，逐步完善和推开。市外经贸委要会同市计委、经委、体改办、财政局、劳动局等部门，积极组织实施、互相衔接、检查落实。在试行中遇到的问题，可及时向上述部门反映。
十、本办法自七月一日起开始试行。
附：第一批试点企业名单：
广州市电筒工业公司
广州制伞工业公司
广州市机床工具工业公司
广州绢麻纺织厂
广州电饭煲厂
广州钢琴厂
广州钟厂
广州市东方橡胶厂
广州指甲钳厂
广州永泰毛巾厂
1987年6月8日
