河南省人民代表大会常务委员会关于《河南省建设文化强省规划纲要》的决定

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　　所谓事实收养是指亲友、群众公认或当事人所在村（居）民委员会证明确以养父母与养子女关系长期共同生活的、未办理合法手续的收养行为。 我国因民间收养历史悠久，民众法律意识淡薄，社会上随意弃婴和收养的现象屡有发生，加之当前国家法律及相关政策的冲突与缺陷，使事实收养现象在我国特别是农村广泛存在，给不少收养家庭和被遗弃婴童的生活带来了隐患，影响了社会的整体和谐。

　　一、中国农村事实收养问题产生的主要原因

　　（一）传统习俗及家庭观念是事实收养产生的社会原因

　　中国古代的收养制度一般均是以立嗣、传宗接代为出发点，自其形成法律制度伊始，收养制度一直是我国民法一项重要的法律制度。保护儿童最大利益是我国制定和实施收养法的根本宗旨和最高原则。但作为历史悠久的文明古国，根深蒂固的“家本位、亲本位”观念，使父母将子女被视为私有财产。尽管 “子女本位”原则在我国当前的立法思想中得到一定体现，但在立法和司法过程中，视子女为父母的私有财产的思想仍未完成摆脱，剥夺不负责任的父母的监护权的规定仍不够彻底。尤其在收养制度上，仍未摆脱父母权利本位的指导思想。只规定对生父母弃婴行为的处罚，却对其监护权问题只字不提，认为孩子由生父母抚养合情合理，其遗弃行为再严重也要保留其对子女的监护权利资格。这种传统观念在法无明文规定不禁止的立法模式下，使被遗弃孩子和收养人的正当利益不断受到侵害，为违法遗弃行为开了绿灯。

　　（二）法律与政策的冲突是事实收养产生的制度原因

　　建国后在很长时间里，我国一直没有一个系统、完整的收养法规，公民在成立收养时，由于无法可依，加之二十世纪七十年代末开始实行的计划生育基本国策与之后制定实施的收养法之间因调整对象不同导致两者在实践中经常发生冲突，在客观上造成了事实收养的存在。法律规定非婚生子女应与婚生子女同等对待，而收养法规定收养孤儿、残疾儿童或者社会福利机构无关的查找不到生父母的弃婴和儿童，可以不受收养人无子女和只收养一名的限制，从而产生先生育后收养和先收养后生育这两种现象尽管情况一样，仅次序有别，但实际结果使非婚生子女与婚生子女仍存在很大差别。最终不能办理登记形成事实收养，并影响了计生政策和收养制度的进一步贯彻落实。

　　（三）执法管理缺位是事实收养产生的现实原因

　　行政执法机关、司法机关对被拐卖儿童案件、非计划生育案件的查处，只注重对违法人员的刑事、行政责任追究，却忽视对被事实收养人、收养人的合法权利的维护和处理，从而导致这些事实收养行为长期处于不正常状态。相关管理服务的机关缺乏社会责任感，没有看到事实收养产生的社会问题及其严重性，甚至有些机关将处理事实收养问题与处罚违反计划生育问题相结合，以追收违反计划生育罚款或征收社会抚养费为办理收养登记手续的条件，导致不少事实收养人躲避收养登记。尽管收养法规定遗弃婴儿由公安部门处理，构成犯罪应依法追究刑事责任。但事实上，因公众将个人收养视为积德行善行为，未意识到弃婴行为的违法犯罪性质，反而把弃婴送子行为看作是他人的私事，对弃婴者存有一定宽容心，因此，遭到法律制裁的遗弃者寥寥无几，助长了弃婴事件的发生和事实收养问题的出现。

　　二、中国农村事实收养问题产生的影响

　　现实生活中确有不少事实行为依靠传统习惯和道德规范进行调整，与社会利益不相冲突。但是，事实收养行为既受到法律禁止性规范的排斥，也与习惯和道德难以协调，影响了社会整体利益：

　　一是使父母子女关系处于不确定状态。在事实收养人与被事实收养人之间，由于法律的禁止性规定，不能产生拟制父母子女关系。又因事实送养人不能出现，导致被事实收养人与生父母之间的父母子女关系中的父母主体缺位，造成这部分被事实收养人没有父母亲的不正常现象。

　　二是使相关当事人的权利义务得不到保障。比如，当事人涉及到监护、继承、损害赔偿、农村土地承包经营等等民事法律关系中的权利和义务都难以确定。

　　三是对社会管理造成障碍。比如人口户籍管理、教育管理、社会保障、劳动就业等等，都会因为事实收养人、被事实收养人的身份未定产生管理困难，这些问题也使司法活动面临尴尬局面。人民法院在审理上述问题引发的纠纷时，难求法律效果与社会效果的统一。因此，事实收养问题既是社会问题也是法律问题。

　　三、解决中国农村事实收养问题的主要途径

　　家庭是社会的细胞，享受亲情是每个人的权利。解决我国农村事实收养问题，必须将其纳入到法制轨道，真正把好事办好、管好。

　　（一）加强法制宣传力度，促进民众观念的转变

　　加强《收养法》、《中国公民收养子女登记办法》等有关法律法规的宣传力度，着重从规范收养行为、打击违法事件着手，提高公民的法律意识，从而自觉做到依法收养。一方面应大力提倡助人为乐、珍重生命的道德良知，通过细致的思想工作和多形式的普法宣传，使当事人明白即使是合理行为也应当在法律框架下行使，不使弃婴行为有机可乘；另一方面，要制定专门的社会弃婴管理办法，加大对弃婴行为的查处力度，提高侦查办案效率，并把弃婴查找和公告交由公安部门作为其侦查职能来行使，克服把弃婴查找公告等措施当成是为办理收养登记才实施的消极思想。同时，以基层组织为基础加强农村和城市流动人口监控，鼓励举报和监督，运用社会、公众和舆论力量共同建立起有效的监督机制，从源头上遏制弃婴现象的发生。

　　（二）完善协调收养法律政策，建立新型收养体系

　　收养法等有关法律制度应明确规定发现弃婴、儿童后的处理程序，明确计生、民政等相关部门的执法职责，规定私自抚养弃婴、儿童的行为除给予行政处罚外，应将被收养人送福利机构。协调计生与收养政策，一方面，应适当调整现行收养制度，增加收养政策的弹性，使之既能符合计划生育的目的，又能体现“非婚生子女视同婚生子女”的收养原则；另一方面，分清政策之间的界限，在维护社会公德、保护收养家庭合法权益的同时，对不符合收养条件而非法收养的，要认真按照计划生育规定的政策处理。

　　建立家庭收养试养期机制，由法院先确定是否适合收养，并附于收养人一定的监护权，通过收养与被收养人共同生活一段时间后再通过司法途径确定其收养关系是否成立。在政府主导下积极开展家庭寄养、委托收养、集中抚养，通过制定有效的政策和法规，鼓励各地积极开展多形式的抚养。加强社会福利机构的监管力度，发挥其在收养中的调节作用。建立收养家庭调查和评估制度，通过设立民间收养评估员制度，对已建立事实收养关系的家庭进行追踪调查，增强国家监督和管理。

　　（三）增强司法救济，保护事实收养各方的正当权利

　　收养作为一种民事行为，应受民事法律规范的调整。在《收养法》颁布前后，事实上已有大量收养人与被收养人共同生活多年，形成了拟制血亲关系的事实收养关系。适度承认事实收养的合法性，有利于维护既成和睦的家庭关系，解决因事实收养问题引发的各方矛盾，保持社会和家庭的基本稳定，保障事实上已与收养人共同生活多年、有着牢固拟制血亲关系的被收养人的基本权利。因此，在不违背有关法律的基础上，对符合法定内容的事实收养关系应尽可能地给予保护，允许其在一定条件下按收养关系确认和对待，并规定行为成立时即为有效。对其中矛盾较大、社会影响面广而又无法得到法律确认的事实收养关系，可通过司法和救济途径加以认定，等同于合法收养，同时在收养法中明确规定对无效收养行为的救济途径和办法，有利于维护既成的和睦的家庭成员关系，保持社会的和谐稳定，最终实现保护人权的法律价值。

　　参考文献：

[1]王洪：《婚姻家庭法》，法律出版社2003年版。

[2]杨立新主编：《损害赔偿总论》,人民法院出版社1999年版。

安徽省人民政府办公厅


安徽省人民政府办公厅关于印发安徽省利用国家开发银行政策性贷款管理试行办法的通知


皖政办〔2006〕29号　　　

各市、县人民政府，省政府各部门、各直属机构：
　《安徽省利用国家开发银行政策性贷款管理试行办法》已经省政府同意，现予印发，请认真贯彻执行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　安徽省人民政府办公厅
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○六年四月十一日

　　　　　　　安徽省利用国家开发银行政策性贷款管理试行办法

第一章总则
第一条为加强和规范国家开发银行政策性贷款项目及资金管理，确保政策性贷款（以下简称“贷款”）资金合理、有效使用和按期偿还，根据2005年12月29日国家开发银行与安徽省人民政府签订的《开发性金融合作协议》（以下简称《合作协议》），特制定本办法。
第二条政策性贷款资金主要用于经省政府审定的对全省经济社会发展有重大影响和明显带动作用，符合公共财政政策的基础设施、产业发展、社会主义新农村建设等项目。
第三条省政府授权省投资集团公司、省信用担保集团公司、省交通投资集团公司、合肥市国有资产控股公司作为《合作协议》项下的融资平台，按确定的总借款额度分别同开发银行签订《总借款合同》和《质押合同》，负责办理管辖范围内贷款的借入、使用和偿还。根据需要，经省政府批准并征得开发银行同意，可以对融资平台进行调整和补充。
第四条贷款管理以“借、用、还”与“责、权、利”相统一为原则，在保证贷款资金安全的前提下，不断提高资金使用效率，简化贷款使用程序，确保贷款资金的规范借入、合理使用和按期偿还，有效防范和化解债务风险。
第五条本办法适用于《合作协议》项下的安徽省利用国家开发银行政策性贷款管理工作。

第二章管理实施机构及职责
第六条省政府与国家开发银行共同成立安徽省开发性金融合作领导小组（以下简称“领导小组”），统一领导利用贷款工作，统筹协调相关主体的关系，审定和调整贷款项目，研究解决贷款借入、使用和偿还过程中的重大问题。
第七条领导小组办公室设在省财政厅，主要职责是：
（一）负责落实合作机制、制定贷款管理办法；协调解决合作及协议（合同）执行过程中的具体问题；
（二）审核申贷项目并办理贷款项目的准备手续；
（三）审核借款主体上报的贷款项目的配套能力、偿债能力、地方政府或省级项目主管部门的承诺保证能力，审核《项目借款合同》等内容；
（四）协助开发银行加强贷款项目的信贷管理，督促和协调有关部门及借款主体解决项目建设与运营中出现的重大问题；
（五）协调、督促借款主体按期偿还贷款，协助开发银行化解贷款风险；
（六）对项目建设及资金使用情况进行监督；
（七）承办领导小组交办的其他工作。
第八条领导小组办公室主要成员单位职责分工如下：
省政府金融办主要职责：协调全省利用开发银行贷款工作；督促有关部门执行与开发银行贷款相关的协议、合同、承诺及本管理办法；协调解决开发银行贷款项目在准备、实施和还贷工作中出现的问题。
省发展改革委主要职责：研究提出全省利用开发银行政策性贷款的使用方向和重大项目；按照省政府确定的政策性贷款使用方向及项目建设程序，审查借款主体上报的申贷项目和资金筹措方案；指导政策性贷款的使用，做好利用政策性贷款建设项目的后评价工作。
省财政厅主要职责：审核贷款项目的配套能力、偿债能力，提出项目利用开行贷款额度的建议；审核借款主体提款申请；办理借款主体“政府补贴受益权”等权益质押登记手续；办理涉及省财政筹措配套资金或承诺还款的手续；处理领导小组办公室的日常事务。
国家开发银行安徽省分行主要职责：提供并执行开发银行有关信贷政策；审核项目投向；协助落实贷款条件，将符合条件的项目资料上报国家开发银行核准；对核准的项目及时协调落实借款合同的签订和贷款发放；及时通报有关项目执行、贷款偿还情况。
第九条融资平台即为借款主体，为依法登记的独立法人，在《总借款合同》项下，与开发银行省分行签订《项目借款合同》，负责贷款的统借统还；签订《项目委托贷款合同》或《贷款资金使用协议》，将贷款转贷至用款主体（最终使用贷款、承担项目建设任务的单位），承担约定的责任和义务；也可采取开发银行省分行、借款主体及用款主体三方签订《借款合同》等方式。借款主体负责对归口的贷款项目进行监督管理，实现项目建设目标。其主要职责是：
（一）在首批项目贷款申报前，依据本办法制定相应的贷款管理办法，并报领导小组办公室审定；
（二）对用款主体申报的项目进行评估、论证和筛选，将符合贷款条件的项目及相关资料报领导小组办公室审核；
（三）负责项目贷款的借入、使用和偿还；
（四）对用款主体承担的贷款项目和资金使用情况进行日常监督和管理，并按本办法的要求向领导小组办公室报送项目建设和资金使用、偿还情况；
（五）负责建立偿债资金专户。

第三章 贷款的申请、核准与使用
第十条贷款申请程序如下：
（一）用款主体按国家和省有关政策规定及审核程序，取得有效批文后，向省政府确定的借款主体提交利用开发银行贷款申请，涉及财政配套及承担还款责任或承诺补贴的项目，须经同级财政部门和省财政厅审核同意并出具书面意见；
（二）借款主体审核同意后，向领导小组办公室报送项目贷款申请及相关资料，包括借（用）款主体所属子项目建设内容、贷款额度、资本金、配套资金和还款安排等相关文件，经领导小组办公室各成员单位初审汇总后，上报领导小组审定；
（三）领导小组办公室根据领导小组核准的项目贷款申请，向借款主体下达开发银行贷款项目准备的通知，借款主体进入项目准备程序。
已列入省“861”行动计划的项目，可视同已经省备案。
第十一条进入项目准备程序后，政府承担补贴或承诺还款责任的项目，借款主体与开发银行签署《项目借款合同》的程序如下：
（一） 借款主体在用款主体按程序和有关规定完成项目审批或核准（备案）、环评、用地等批复手续（如不涉及，应提供其他相关资料）和落实项目资本金、配套资金、还款资金来源的基础上，完成项目评估以及与用款主体的谈判，向领导小组办公室提交《关于申请开发银行贷款的报告》，并附上《项目借款合同》主要框架内容、有效批复文件、落实还款来源的证明文件等，经领导小组办公室审核报领导小组同意后，由开发银行省分行转报国家开发银行核准；
（二） 开发银行省分行及时将评审核准的结果通知领导小组办公室；领导小组办公室根据核准结果，向借款主体下达《项目借款合同签约通知书》；
（三） 借款主体依据《项目借款合同签约通知书》，与开发银行省分行签署《项目借款合同》和有关担保合同，同时将合同副本提交领导小组办公室备案；
（四） 借款主体与用款主体不一致时，借款主体依据《项目借款合同》，与用款主体签订《项目委托贷款合同》或《贷款资金使用协议》等合同，同时将合同副本提交领导小组办公室备案。
第十二条进入项目准备程序后，政府不承担补贴或承诺还款责任的项目，借款主体与开发银行按以下程序签署《项目借款合同》：借（用）款主体在按程序和有关规定完成项目审批或核准（备案）、环评、用地等批复手续（如不涉及，应提供其他相关资料）和落实项目资本金、配套资金、还款资金来源及担保的基础上完成项目准备，由开发银行省分行转报国家开发银行核准项目；经国家开发银行核准后，借（用）款主体与开发银行办理《项目借款合同》谈判和签约手续，同时将合同副本提交领导小组办公室备案。
第十三条借（用）款主体在开发银行开设贷款账户和存款账户，用于贷款的发放与支付，并由开发银行监督使用。
第十四条贷款资金发放和支付程序如下：
政府不承担补贴或未承诺保证还款的项目，其贷款发放和支付按照与开行签订的贷款合同中有关约定执行。
政府承担补贴或承诺还款的项目，其贷款发放和支付按如下方式进行：
（一）用款主体按照合同约定提出贷款的发放申请，经借款主体报领导小组办公室审核后转报开发银行，开发银行审核后具体办理贷款发放手续；
（二）用款主体按照合同约定的支付条件向开发银行申请支付贷款，开发银行根据项目进度等条件及时将贷款划转至用款主体账户；
（三）开发银行按季向领导小组办公室报送季度贷款发放与支付信息表。
（贷款申请、核准程序示意图附后）

第四章贷款的偿还
第十五条贷款坚持“谁借款、谁偿还”的原则。借（用）款主体应严格执行《总借款合同》、《项目借款合同》和《项目委托贷款合同》或《贷款资金使用协议》，负责按期足额偿还贷款本息。省政府负责督促借款主体按期还款，对没有偿债能力或偿债能力不足的贷款项目，给予补贴或调剂资金支持借款主体按期还本付息。
第十六条涉及政府为借（用）款主体承担还款责任的项目，财政部门负责落实还款来源和责任，审核各地区、各部门举债的规模是否与本地区、本部门的经济发展水平和可支配财力相适应；评估政府筹措配套资金的能力和债务承受能力，包括债务总规模、年均偿债支出、可支配财力以及债务逾期率等；通过书面保证、抵押、质押、履约保证金、财政扣款承诺等多种方式落实项目的债务责任，并监督承担还款责任的机构认真履行约定。
市、县政府承诺补贴还款的项目，借款主体、省级主管部门承诺用有效资产、专项资金、收费收入、补贴还款的项目或在省财政厅已办理“政府补贴受益权”质押登记的项目，若不能到期还款，省财政厅根据领导小组办公室的申请，通过结算扣款等方式安排或处置。
第十七条省政府将安排用于借款主体偿还政府信用贷款本息的资金纳入预算管理，并将相关情况以适当的方式通知开行。
第十八条省政府建立政府信用贷款偿债风险准备金，在年度预算中安排专项资金作为风险准备金来源，根据财政收入情况逐步增加，按国家规定开设专用账户，并将相关情况以适当方式通知开行。
第十九条借款主体根据开发银行还款通知单向用款主体发出还款通知书，用款主体依据通知书和有关合同、协议向借款主体指定账户按时拨付还贷资金。借款主体负责将回收的还贷资金按期足额向开发银行偿还。
第二十条借（用）款主体经领导小组办公室和开发银行同意后，可以提前还款。
第二十一条为防范债务风险，借（用）款主体应根据贷款额度和使用期限，计算出分年度应还贷款本息额，据此确定偿债资金规模，在开发银行省分行开立偿债资金专户，归集偿债资金。
第二十二条贷款项目所形成的资产在还清贷款本息之前，未经同级政府和领导小组批准，不得自行处置。
第二十三条领导小组办公室负责对借（用）款主体偿债资金专户建立及贷款偿还情况进行检查监督，并协助开发银行积极催收欠款，及时研究解决贷款偿还过程中出现的问题，防范和化解债务风险，维护安徽省信誉。

第五章贷款资金的监督管理
第二十四条借（用）款主体要加强对贷款资金的管理，严格控制项目成本，提高贷款资金使用效益。
第二十五条借（用）款主体要对贷款项目实行单独核算，专款专用，不得截留、挪用和挤占。
第二十六条建立项目建设和贷款资金使用情况报告制度。用款主体向借款主体分季度、年度报送关于项目建设、资金使用及还款情况的报告，借款主体汇总后上报领导小组办公室。
第二十七条建立贷款余额对账制度。每半年和年度终了后，借款主体分别与用款主体、领导小组办公室和开发银行核对资金借入、使用和偿还等有关数据。
第二十八条借（用）款主体按国家基建要求办理项目竣工验收手续，并负责将竣工验收报告和项目决算报送领导小组办公室备案。
第二十九条领导小组办公室可会同监察、审计等有关部门对借（用）款主体的项目实施、贷款资金使用等情况进行监督检查。发现截留、挪用和挤占项目资金，改变项目建设内容、国有资产流失等现象的，将责令限时纠正，直至停止对相关项目的贷款发放和拨付，并提请有关部门对责任单位和责任人进行处理。
第三十条借（用）款主体在贷款未清偿完毕之前，发生关闭、撤销、破产、合并、兼并、分立、改制、改变隶属关系等情况，应事先征求领导小组办公室、开发银行省分行的意见，重新落实偿债责任后，方可办理有关事项。

第六章附则
第三十一条本办法自发布之日起试行。
第三十二条本办法由领导小组办公室负责解释。