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最高人民法院


最高人民法院关于增强司法能力提高司法水平的若干意见


（2005年4月1日最高人民法院文件法发〔2005〕4号公布 自公布之日起施行）



为贯彻落实党的十六届四中全会精神，按照加强党的执政能力建设总体目标的要求，不断增强司法能力，提高司法水平，进一步加强和改进人民法院工作，依法保障全面建设小康社会顺利进行，特制定如下意见。

一、增强司法能力、提高司法水平的重要性和紧迫性

1.人民法院是国家司法机关，依照宪法和法律的规定行使审判权，肩负着贯彻依法治国方略的重要使命。党的十六届四中全会明确提出了加强党的执政能力建设的指导思想、总体目标和主要任务，为人民法院工作进一步指明了方向。人民法院是党领导下实施依法治国方略的重要载体，是党通过司法手段管理国家和社会事务的重要力量，是党通过司法途径保持同人民群众血肉联系的重要纽带，必须通过公正、廉洁、文明、高效的司法活动，为加强党的执政能力建设总体目标的实现，提供有力的司法保障。能否做到这一点，关键在于我们是否具有与加强党的执政能力建设相适应的司法能力和司法水平。

2.长期以来，全国各级人民法院以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，落实科学的发展观，紧紧依靠党的领导，自觉接受人大监督，努力践行“公正与效率”工作主题，认真落实司法为民的要求，坚持“服务大局抓审判、突出重点抓基层、围绕公正抓队伍”的工作方针，充分发挥审判职能作用，为维护国家安全和社会稳定，保障社会主义市场经济体制的完善，保护广大人民群众合法权益，做出了不懈的努力。

3.当前，国际国内形势正在发生深刻的变化。从国际上看，和平与发展仍然是时代的主题，但少数反华势力凭借强势的政治、经济、文化以及互联网信息技术等各种手段继续对我进行全方位渗透，其颠覆共产党的领导、推翻人民民主专政制度的企图没有改变，对敌斗争依然复杂。从国内看，我国改革发展正处于关键时期，随着改革开放的不断深入，社会利益关系的复杂性、价值观念的多样性、人财物的流动性、信息传播的便捷性进一步发展，我国正处于人民内部矛盾凸显、刑事犯罪高发时期。人民法院维护国家安全和社会稳定的任务繁重而艰巨。

十六届四中全会提出的发展社会主义市场经济、发展社会主义民主政治、建设社会主义先进文化、构建社会主义和谐社会的目标，对人民法院工作提出了新的更高的要求。面对新的形势和任务，人民法院必须大力加强能力建设，不断增强遵循社会主义市场经济发展规律、社会主义法治国家建设规律和司法活动规律，围绕“公正与效率”工作主题，落实司法为民要求，运用司法手段维护最广大人民根本利益、维护国家长治久安的能力和本领。

4.多年来，人民法院工作不断取得明显的进展，但依然还有这样或那样的问题制约着人民法院工作的发展，主要表现为正确适用法律的水平还不够高，解决矛盾的本领还不够大，公正裁判的能力还不够强，司法作风还不够过硬，人民群众反映强烈的一些案件裁判不公、效率不高等问题还没有彻底解决，少数法官办“关系案”、“人情案”、“金钱案”的现象还屡禁不止。各级人民法院必须着眼于在增强司法能力、提高司法水平的实践中去解决存在的问题，最终又通过问题的解决推动人民法院工作不断开创新局面。切实认清增强司法能力、提高司法水平的重要性和紧迫性，不断增强践行“公正与效率”工作主题，做好审判工作、法院改革和队伍建设三件大事的自觉性和主动性，抓住机遇，迎接挑战，求真务实，加快发展。

二、增强司法能力、提高司法水平的指导思想和主要任务

5.人民法院增强司法能力、提高司法水平的指导思想是：在以胡锦涛同志为总书记的党中央领导下，以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，按照全国政法工作会议提出的增强五个方面的执法司法能力的要求，以“公正与效率”为主题，以司法为民为基点，以司法体制改革为动力，以人民法院基层建设为基础，以建设高素质法官队伍为保证，全面增强司法能力、提高司法水平。坚持上述指导思想，关键在于始终坚持依靠党对法院工作的领导。

6.人民法院增强司法能力、提高司法水平的主要任务是：增强惩罚刑事犯罪，维护国家安全和社会稳定的能力；增强调节经济关系，促进社会主义市场经济健康发展的能力；增强依法处理矛盾纠纷，保障社会和谐的能力；增强支持和促进依法行政，推进社会主义民主政治建设的能力；增强在司法领域保障人权，维护人民群众合法权益的能力；增强正确适用法律、公正高效司法，保障在全社会实现公平和正义的能力。全国各级人民法院要紧紧围绕上述任务，不断研究新情况、解决新问题、增长新本领，努力抓好审判工作、队伍建设、法院改革三件大事，全面推进人民法院的各项工作不断向前发展。

三、增强惩罚刑事犯罪，维护国家安全和社会稳定的能力

7.维护国家安全和社会稳定始终是人民法院一项重大政治任务，各级人民法院要进一步增强责任意识和忧患意识，切实做好维护国家安全和社会稳定的各项工作。

8．要坚决依法严惩分裂国家、破坏国家统一、颠覆国家政权、推翻社会主义制度等各类危害国家安全的犯罪。对利用互联网进行的各种危害国家安全犯罪，要加强司法应对；对“法轮功”邪教组织利用法律手段与我对抗的新情况要保持高度警惕。

9.经济社会转型时期滋生和诱发犯罪的因素大量增加的客观形势，决定了必须长期坚持严打方针。各级人民法院要坚持严打的针对性、实效性，注重与其他政法机关的协调配合。继续贯彻依法严打方针不动摇，坚持严打的经常性、长期性，继续重点打击严重暴力犯罪、有组织犯罪和盗窃、抢劫、抢夺等多发性侵犯财产权的犯罪，加大对毒品犯罪、赌博犯罪以及网络犯罪的惩处力度，净化社会环境，确保社会稳定。

10.要特别注意解决好涉诉信访问题，牢固树立“群众利益无小事”的观念，耐心听取来访群众的诉求，充分尊重、平等保护当事人的诉权，切实维护人民群众的利益，对来访群众体现社会主义人文关怀。努力增强涉诉信访接待处理能力，充分发挥审判监督工作的司法救济功能，坚持依法办事、按照政策办事的原则，既依法维护群众的正当权益，又要对个别有意扰乱社会秩序的不法分子坚决予以严肃处理。

11.要积极参与社会治安防控体系建设，加强法治宣传教育，加强司法建议工作，强化指导人民调解工作，加强未成年人犯罪审判工作，配合有关部门开展好社区矫正和帮教工作，推进社会治安综合治理。

四、增强依法调节经济关系，促进社会主义市场经济健康发展的能力

12.当前，我国经济健康发展，市场经济秩序不断改善。但是，经济领域的犯罪仍然相对突出，新型犯罪不断出现，直接危害国家经济安全。各级人民法院要重点打击金融、财税、证券期货等事关国家经济安全领域的严重经济犯罪，非法集资等事关群众切身利益、影响社会稳定的严重经济犯罪，生产销售伪劣商品、走私、侵犯知识产权等严重破坏市场经济秩序的犯罪，利用国有企业改革之机侵吞国有资产的犯罪，尤其依法严惩严重经济犯罪背后国家工作人员索贿受贿、玩忽职守、滥用职权以及徇私舞弊等犯罪活动。

13.要通过对大量民商事案件的审判，坚决贯彻民事主体平等原则，创造公平和可预见的司法环境。对于跨地区的重大民事案件，可以采取上级法院指定管辖的法律措施，排除地方保护主义的干扰。加强对国有企业破产案件的审判指导和监督，严格执行国有企业兼并破产计划，严把破产案件受理关，遏制个别地方刮“破产风”、搞“破产运动”，导致银行债权被大量逃废现象。继续服从和服务于国家对整个国民经济的宏观调控和经济安全的监控，认真审理金融纠纷案件，防止企图通过诉讼逃债、消债等规避法律的行为，维护信贷秩序。制裁违约失信行为，维护诚实信用的商业道德，促进社会诚信体系的建立。加强对侵犯专利权、商标权、著作权、发明权、商业秘密等案件的审判，制裁侵犯知识产权和滥用知识产权行为，依法保障市场经济秩序的规范、经济结构的调整和经济增长方式的转变。

五、增强依法处理矛盾纠纷，保障社会和谐的能力

14.依法处理矛盾纠纷案件，做到定纷止争，案结事了，这是人民法院司法能力的重要内容和标志，是检验民事司法活动的重要标准，也是促进社会和谐稳定的必然要求。各级人民法院在处理各种矛盾纠纷时，要注重法律效果和社会效果的统一，正确适用法律，做到程序合法、实体公正，尽可能地让当事人无论输赢都心服口服，努力化解各种社会矛盾。

15.要大力加强诉讼调解工作，坚持“能调则调、当判则判、判调结合、案结事了”的要求，尽量通过诉讼调解达到平息纠纷的目的。既要切实解决重判决、轻调解导致的不愿调、不会调的问题，又要防止因片面追求调解率带来的违法调、强迫调的问题，坚决防止侵害当事人合法权益问题的发生。同时，加强对人民调解工作的指导，把人民调解和诉讼调解紧密结合起来，充分调动各方面的积极因素，探索和推动各种诉讼替代解决方式，进一步健全社会矛盾纠纷的多元处理机制。

16.要妥善处理群体性诉讼案件。在处理群体性案件时，要坚持慎重、依法的原则，既要严格依法办事，维护好当事人的合法权益，又要落实好有关政策要求，耐心细致地做好宣传教育工作，注重并着眼于化解矛盾纠纷。要进一步落实和完善四个机制：一是贯穿法院工作各个环节的社会稳定预警机制，及时发现和解决苗头性、倾向性问题；二是排查和调处机制，要按照属地原则定期对重点案件进行摸排调处；三是应急处置机制，要制定详细的应急预案，确保能依法及时果断有效处置各种事件；四是责任追究机制，对没有妥善处理群体性事件造成严重后果的领导和直接责任人，要严肃追究责任。

六、增强支持和促进依法行政，推进社会主义民主政治建设的能力

17.行政诉讼制度对于保护行政相对人的合法权利，协调“官民”关系，促进社会稳定，促进行政机关依法行政，建构法治和廉洁政府，推进民主政治建设，具有十分重要的意义。各级人民法院要通过依法维护合法的行政行为，纠正违法的行政行为，协调公共权力与公民权利的关系，增进人民群众和政府之间的相互信任，减少社会不安定因素。既要反对将对行政行为进行司法监督与维护社会稳定对立起来，对依法应该受理的案件不予受理，或者不依法审判和执行；又要克服“法院万能”的观点和倾向，对不属于现行法律规定的行政审判范围的案件盲目受理或越权审理。总之，既要到位，又不越位，做到监督有力，保障有方。

七、增强在司法领域保障人权，维护人民群众合法权益的能力

18.司法能力从根本上说，就是通过司法手段保障人权，为人民群众排忧解难、全心全意为人民服务的能力。各级人民法院要加强对刑事审判内在规律的研究，既增强严厉打击犯罪、维护国家安全和社会稳定的能力，又提高依法保障人权的水平，切实保证无罪的人不受刑事追究。

19.要认真贯彻宽严相济的刑事政策，在严厉惩罚犯罪的同时，对具有法定从宽条件的，依法从宽处理；对具有减刑、假释条件的服刑人员，依法减刑、假释并积极探索减刑、假释的公示和有条件的听证制度；对法律、政策界限不明确，可判可不判的，可杀可不杀的，应该根据具体情况，依法从宽处理。要进一步落实好防止超期羁押和超审限的有关通知要求和各项制度措施，巩固已有成果，防止新的超期羁押和超审限现象的发生。要切实通过司法活动将尊重和保障人权的原则贯彻到社会生活的各个方面。坚持以人为本的发展观，通过依法保障公民政治权利的行使，通过对经济关系的法律调节，通过在司法活动中弘扬精神文明建设的成果，促进全社会牢固树立尊重和保障人权的基本理念，努力营造尊重人、关心人、爱护人、帮助人的良好社会风尚。

八、增强正确适用法律、公正高效司法，保障在全社会实现公平和正义的能力

20.司法工作的灵魂和生命是司法公正，人民法院始终追求并努力实现的司法目标也是司法公正，衡量司法能力强弱和司法水平高低的根本标准还是司法公正。人民群众对司法公正的期盼最热切，对司法不公的指责也最激烈。裁判不公、执行不力的案件虽为数不多，但影响很坏。这就要求各级人民法院很好地提高学习与适用法律的能力，不仅要有公正之心，而且要有公正之举，切实以公正之能求得公正之效。因此，法官的判决必须考虑社会稳定、经济发展问题，而不应为了追求一个法律价值而不顾其他的社会价值。各级人民法院都要在总结“司法公正树形象”教育活动成果的基础上，树立科学的司法理念，坚持实体公正与程序公正的统一，坚持法律真实与客观真实的统一，坚决抵制和克服人情、关系、金钱、地方和部门保护等各种干扰，进一步完善并强化内部监督，切实提高公正司法、廉洁司法的能力。

九、全面加强法院队伍建设

21.人民法院增强司法能力、提高司法水平，关键在于造就一支政治坚定、业务精通、作风优良、司法公正的法院队伍，必须以增强司法能力、提高司法水平为目标，不断加强法院队伍的政治素质、业务素质和职业道德素质，继续推进法官职业化建设，为实现“公正与效率”主题，保障审判工作和人民法院其他各项工作的开展，提供强有力的组织保证和人才支持。

22.要牢固确立“三个代表”重要思想在法院队伍建设中的指导地位，坚持司法为民，切实解决为谁执法、为谁服务这一根本问题，把维护人民群众的利益永远放在第一位，坚持忠于党、忠于人民、忠于事实、忠于法律的政治本色，在思想上和行动上与以胡锦涛同志为总书记的党中央保持高度一致。

23.要抓住领导干部这个关键环节，把政治立场坚定、懂得法律业务、年富力强、符合法官法条件的人选任到法院领导岗位，按照政治坚定、求真务实、开拓创新、勤政廉政、团结协作的要求，建设好各级人民法院的领导班子。要着重从驾驭庭审、司法指导、司法监督等方面增强领导干部的审判能力，着重从队伍管理、审判管理、政务管理等方面增强管理能力，着重从民主决策、科学决策、依法决策等方面增强决策能力。

24.上级人民法院要按照法院领导班子双重管理的规定，加强对下级人民法院领导班子的协管工作，主动与地方党委沟通，按照法官法规定的条件，提出人选并进行考察。对2002年以来没有按照法官法规定条件任命的法院副院长，要及时与地方党委沟通，调整工作。要加强对人民法院后备干部的培养，领导班子成员的调整、补充，要严格执行《党政领导干部选拔任用工作条例》的规定。

25.要立足于提高现有法官的司法能力和司法水平，着力提高适用法律的能力、驾驭庭审的能力、制作裁判文书的能力，造就一支职业法官群体，强化职业意识，树立职业道德，增强职业技能；造就一支资深法官群体，练就高超本领，树立权威形象，赢得社会公信；造就一支优秀法官群体，弘扬优秀品格，捍卫法律尊严，保护公民权利。

26.要加强干部管理制度建设，建立和落实好院、庭长办案制度，积极探索保障院、庭长办案的审判组织和运行机制保障办法，确定院、庭长每年直接参加合议庭办案数量的硬指标，并列入岗位目标考核的重要内容，各级领导干部尤其是院、庭长必须排除一切困难和干扰，切实承担起审判职责。按照法律效果和社会效果相结合的原则，在各级人民法院全面建立起各类案件审判工作的科学考评体系，加强对审判质量和效率的评查。

27.继续贯彻落实党风建设责任制，不断丰富和完善责任制的内容，认真执行领导干部重大事项报告、述职述廉、民主评议、谈话诫勉、交流轮岗、任职回避等制度，严格执行党内监督条例，加强对各级法院领导干部，特别是“一把手”的监督，做到靠廉洁勤政的班子带出一流过硬的队伍。要不断加大廉政建设的力度，加强对法官的审判纪律教育，教育法官增强廉洁意识，建立健全党风廉政制度，完善审判监督，发挥上级法院了解案件审判情况的优势，依法纠正下级法院审判过程中存在的少数不公、不廉等现象，完善举报监督制度，强化对法官司法行为的监督，坚持和完善巡视制度，重视运用巡视成果，及时处理巡视中发现的司法不廉问题。

28.建立完善法院经费保障机制。积极与有关部门沟通，努力落实审判津贴制度，积极推动地方党委、政府尽快制定出台基层法院经费保障标准，争取中央财政继续加大对基层法院的经费补助力度。

29.继续深化人民法院改革。根据中央关于司法体制改革的总体部署和要求，最高人民法院将颁布和实施《人民法院第二个五年改革纲要》，从解决群众关心的司法公正和效率问题入手，重点深化刑事审判方式改革，进一步完善刑事审判二审、死刑复核程序，健全证人、鉴定人出庭制度，充实审判力量，使每一件刑事案件都做到程序合法、实体公正，经得起历史的检验；改革审判委员会制度，进一步促进审理与判决的有机统一，提高审判质量和工作效率；完善人民陪审员制度，会同司法行政机关选拔、培训人民陪审员，保障人民群众依法参与审判活动，弘扬司法民主；改革完善民事、行政案件审判监督制度，尊重和保障当事人依照法律程序提起再审的权利，及时受理当事人申诉和申请再审的案件，解决群众“打官司难”问题；改革完善人民法庭工作机制，规范巡回审理工作，人民法庭可以直接受理案件，方便群众诉讼；针对未成年人的心理、生理特点和法律保护的特殊要求，改革完善未成年人司法制度，加强对未成年人合法权益的保护；坚决贯彻执行《全国人大常委会关于司法鉴定管理问题的决定》，促进司法鉴定管理制度的完善；改革执行工作体制，积极参与社会信用体系建设，完善执行案件信息管理系统，促使当事人自动履行生效裁判。

十、增强司法能力、提高司法水平的基本要求

30.增强司法能力、提高司法水平，既是一件需要常抓不懈的大事，也是当前的紧迫任务。在加强司法能力建设的过程中，必须始终坚持解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实的思想路线，坚持一切从实际出发，一切从司法工作规律出发。

31.增强司法能力、提高司法水平，必须因时、因地制宜，不搞千篇一律。在落实好增强司法能力、提高司法水平的总任务的同时，立足所处地区的工作全局和工作环境，立足审判、执行等各项工作和队伍的实际情况，从各地区、各单位司法能力和司法水平的现状和基础出发，准确把握司法能力的主要方面和薄弱环节，科学地确定工作重点和实现途径。既要防止脱离增强司法能力、提高司法水平的总任务，另搞一套，偏离方向，又要防止照本宣科，搞教条主义。在坚持加强司法能力建设的各项既定方针的同时，坚持与时俱进，根据增强司法能力、提高司法水平的进展情况和司法环境的变化，及时调整工作重点。既要防止朝令夕改，保证司法能力建设的连续性和稳定性，又要防止抱残守缺，搞经验主义。

32.增强司法能力、提高司法水平，必须与“一个主题、三件大事”紧密结合。坚持“一个主题、三件大事”这一人民法院科学的工作格局不变，确保加强司法能力建设的各项要求落到实处，并用推动各项工作进步，提高司法公正与效率水平的实际效果来检验加强司法能力建设的成果。

33.增强司法能力、提高司法水平，必须加强组织领导。各级人民法院必须及时编制加强司法能力建设的实施方案，确定今后一个时期各地区、各单位增强司法能力、提高司法水平的工作重点、工作方法、阶段步骤、具体目标等内容。最高人民法院将根据实际情况适时派出巡视组赴部分地区、部分法院进行督促检查，上级法院特别是各高级法院也要定期进行督促检查，及时发现和解决辖区内当前存在的一些突出问题。各高级法院要将辖区内加强司法能力建设的情况特别是典型经验和突出问题，及时报告最高人民法院。每年表彰和宣传一定数量的各级人民法院增强司法能力、提高司法水平的先进典型，加强宣传先进经验和做法，营造增强司法能力、提高司法水平的良好氛围。

34.增强司法能力、提高司法水平，必须与保持先进性教育相结合。按照中央部署的保持共产党员先进性教育活动的要求，结合法院实际，在学、摆、改、立四个环节上抓好落实，推动广大法官和其他工作人员时刻注意恪守职业道德、确保司法廉洁、弘扬司法文化。认真组织广大党员学习好毛泽东同志《为人民服务》、《中国共产党的三大作风》，邓小平同志《建设有中国特色社会主义》、《一靠理想二靠纪律才能团结起来》，江泽民同志《论加强和改进执政党建设》，胡锦涛同志《在全党大力弘扬求真务实精神，大兴求真务实之风》、《树立和落实科学发展观》等重要的论著。认真组织广大党员分析评议自己在思想、工作和作风上存在的问题，开展好党员之间的相互评议，开展好批评和自我批评。针对发现的各种问题认真制定整改措施，明确整改重点，落实整改责任，切实进行整改。通过开展先进性教育活动切实解决人民群众反映强烈、通过努力能够解决的突出问题，推动司法能力的增强和司法水平的提高。